La política de empleo

Esta ficha temática explica la evolución y los elementos clave de la política de empleo de la Unión, desde sus orígenes hasta las prioridades actuales. En ella se detallan la Estrategia Europea de Empleo de 1997, los compromisos para mejorar el mercado laboral recogidos en la Estrategia Europa 2020 y el Plan de Acción del Pilar Europeo de Derechos Sociales (2021), que fijó objetivos aún más ambiciosos. Los Estados miembros siguen siendo los principales responsables de la política de empleo, pero la legislación europea interviene en ámbitos específicos y la Unión supervisa la aplicación de dicha política.

Base jurídica

• Artículo 3, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea (TUE).
• Artículos 8 a 10, 145 a 150, 156 a 159 y 162 a 164 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Objetivos de la política de empleo de la Unión

De conformidad con el artículo 3 del TUE, la Unión tiene el deber de aspirar al pleno empleo y al progreso social. El artículo 9 del TFUE establece que, en la definición y ejecución de sus políticas y acciones en todos los ámbitos de actuación, la Unión tendrá en cuenta el objetivo de alcanzar un nivel de empleo elevado. Los Estados miembros y la Unión deben esforzarse por desarrollar una estrategia coordinada para el empleo, en particular para promover una mano de obra cualificada, formada y adaptable y mercados laborales con capacidad de respuesta al cambio económico, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 145 del TFUE.

Logros de la política de empleo de la Unión

A. Desde las primeras etapas (de los años cincuenta a los años noventa del siglo XX) hasta los objetivos para después de 2020

Ya en los años cincuenta del siglo pasado, los trabajadores se beneficiaban de la ayuda de readaptación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. Se concedían ayudas a los trabajadores de los sectores del carbón y del acero cuyos puestos de trabajo se veían amenazados por la reestructuración industrial. El Fondo Social Europeo, creado en 1957, constituía el principal instrumento de lucha contra el desempleo (véase 3.6.2).

Durante la década de los ochenta y principios de los años noventa, los programas de acción en materia de empleo se centraron en grupos específicos y se creó una serie de sistemas de observación y documentación.

Dado que muchos Estados miembros se enfrentaban a un elevado nivel de desempleo, el Libro Blanco «Crecimiento, competitividad, empleo» de 1993 desencadenó un debate sobre la estrategia europea en materia de economía y empleo al situar por primera vez el empleo a la cabeza de las prioridades de la Unión.

El nuevo capítulo sobre empleo introducido por el Tratado de Ámsterdam en 1997 sentó las bases para el establecimiento de la Estrategia Europea de Empleo (EEE), así como de un Comité de Empleo permanente, de carácter consultivo, encargado de fomentar la coordinación entre los Estados miembros en materia de políticas de empleo y del mercado laboral. No obstante, la política de empleo siguió siendo principalmente competencia de los Estados miembros. La inclusión de un «protocolo social» en el Tratado reforzó la participación de los interlocutores sociales (véase 3.6.7).

La cumbre extraordinaria de Luxemburgo sobre el empleo, celebrada en noviembre de 1997, supuso la puesta en marcha de la EEE junto con el método abierto de coordinación, el llamado «proceso de Luxemburgo», un ciclo anual de coordinación y seguimiento de las políticas nacionales de empleo basado en el compromiso de los Estados miembros de establecer un conjunto de objetivos y metas comunes. La EEE situó el objetivo de empleo elevado en pie de igualdad con las prioridades macroeconómicas de crecimiento y estabilidad.

En el año 2000, el Consejo Europeo de Lisboa fijó como nuevo objetivo estratégico hacer de la Unión Europea «la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo», con el pleno empleo como objetivo global de la política de empleo y social, estableciendo una serie de metas concretas que debían lograrse, a más tardar, en 2010 (la Estrategia de Lisboa).

A raíz de la crisis financiera de 2007-2008, en 2010 se adoptó la Estrategia Europa 2020 y se introdujo el Semestre Europeo para facilitar la coordinación de las políticas económicas y financieras. Esta Estrategia de diez años para el empleo y un crecimiento inteligente, sostenible e integrador definió por vez primera una serie de objetivos principales, como el aumento de la participación en el mercado laboral de personas con edades comprendidas entre los 20 y los 64 años hasta el 75 % para 2020. Los Estados miembros debían traducir todos los objetivos principales en objetivos nacionales.

En 2017, la Comisión Europea presentó el pilar europeo de derechos sociales, que define veinte principios y derechos esenciales para apoyar un proceso renovado de convergencia hacia unas mejores condiciones de vida y trabajo. El pilar va acompañado de un «cuadro de indicadores sociales» para el seguimiento de los avances. En la Cumbre Social celebrada en Gotemburgo en noviembre de 2017, el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea pusieron de relieve su compromiso compartido mediante la adopción de una proclamación conjunta sobre el pilar europeo de derechos sociales.

El Plan de Acción del Pilar Europeo de Derechos Sociales de 2021 estableció tres objetivos principales a escala de la Unión que deben alcanzarse para 2030. Dos de ellos estaban relacionadas con el empleo y las capacidades:

• Empleo: como mínimo el 78 % de la población con edades comprendidas entre los 20 y los 64 años debe tener empleo de aquí a 2030.
• Capacidades: como mínimo el 60 % de los adultos debe participar en actividades de formación todos los años.

B. Refuerzo de la coordinación y del seguimiento

El ciclo anual de seguimiento de las políticas de empleo en el marco del Semestre Europeo incluye los siguientes elementos:

• orientaciones para el empleo, formuladas por la Comisión y adoptadas por el Consejo previa consulta al Parlamento;
• un informe conjunto sobre el empleo, publicado por la Comisión y adoptado por el Consejo;
• programas nacionales de reformas;
• informes por país y recomendaciones específicas por país, formulados por la Comisión y, en el caso de las recomendaciones, adoptadas posteriormente por el Consejo.

Las cuatro orientaciones para el empleo (artículo 148 del TFUE) presentan objetivos estratégicos para las políticas nacionales de empleo y comprenden prioridades políticas en los ámbitos del empleo, la educación y la inclusión social. Las orientaciones para el empleo forman parte de las ocho orientaciones integradas, que incluyen también cuatro orientaciones generales para las políticas económicas (artículo 121 del TFUE).

Las orientaciones para el empleo se han ido adaptando gradualmente a los principios del pilar europeo de derechos sociales (véase 3.6.1) y han integrado elementos relacionados con la crisis de la COVID-19, las transiciones ecológica y digital, la equidad en la transición ecológica, los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas y la invasión rusa de Ucrania.

La Comisión propuso un cuadro de indicadores sociales revisado (adjunto al Plan de Acción del Pilar Europeo de Derechos Sociales), como herramienta clave de seguimiento utilizada en el Semestre Europeo. El cuadro consta de diecisiete indicadores principales, aprobados por el Consejo, que evalúan los resultados en materia social y de empleo de los Estados miembros en tres ámbitos principales: i) igualdad de oportunidades, ii) condiciones de trabajo justas y iii) protección e inclusión social.

C. Legislación vinculante

Sobre la base de las disposiciones recogidas en el TFUE relativas a los asuntos sociales y a la libertad de circulación, se han adoptado una serie de directivas, reglamentos y decisiones para garantizar unas normas mínimas en los siguientes ámbitos:

• salud y seguridad en el trabajo: derechos y obligaciones generales y específicos, equipos de trabajo, riesgos específicos como, por ejemplo, sustancias peligrosas o agentes carcinógenos (véase 3.6.5);
• igualdad de oportunidades para hombres y mujeres: la igualdad de trato en el trabajo, embarazo, permiso de maternidad y permiso parental (véase 3.6.9);
• protección contra la discriminación por motivos de sexo, raza, religión, edad, discapacidad y orientación sexual (véase 3.6.9);
• condiciones de trabajo: salario mínimo, trabajo a tiempo parcial, trabajadores de plataformas digitales, contratos de duración determinada, jornada laboral, empleo juvenil, información y consulta de los trabajadores (véase 3.6.6);
• servicios de apoyo: una mayor cooperación entre los servicios públicos de empleo;
• libre circulación de trabajadores: igualdad de trato, acceso a los beneficios sociales (véase 2.1.5);
• desplazamiento de trabajadores: duración, salarios, sectores cubiertos (véase 2.1.13).

D. Coordinación a través de recomendaciones y otras iniciativas políticas

Además del «Derecho imperativo» anteriormente mencionado, otras medidas contribuyen a aumentar la coordinación entre los Estados miembros de la Unión a través del «Derecho indicativo», incluidas las recomendaciones no vinculantes del Consejo y otras iniciativas políticas presentadas por la Comisión.

• La Garantía Juvenil Europea tiene por objeto garantizar que todas las personas jóvenes menores de treinta años reciban una buena oferta de empleo, educación continua, aprendizaje profesional o prácticas en los cuatro meses siguientes a quedar desempleados o finalizar su educación formal.
• Una Recomendación del Consejo sobre la integración de los desempleados de larga duración en el mercado laboral se centra en el registro, las evaluaciones individuales detalladas y los acuerdos de integración laboral que se ofrecerán a las personas inscritas como desempleadas de larga duración.
• La Agenda de Capacidades Europea contempla doce medidas centradas en las capacidades para el empleo, a fin de garantizar que el derecho a la formación y al aprendizaje permanente sea una realidad en toda la Unión. El año que finalizó el 8 de mayo de 2024 fue declarado «Año Europeo de las Competencias» y su objetivo era hacer frente a la escasez de capacidades en la Unión y promover una mentalidad de reciclaje profesional y mejora de las capacidades, a fin de ayudar a las personas a obtener puestos de trabajo de calidad.
• Una Recomendación de la Comisión sobre un apoyo activo eficaz para el empleo tras la crisis de la COVID-19 esboza un enfoque estratégico para la transición gradual de las medidas de emergencia adoptadas para preservar el empleo durante la pandemia a las nuevas medidas necesarias para una recuperación generadora de empleo.
• El Marco estratégico en materia de salud y seguridad en el trabajo 2021-2027 determina retos clave, objetivos estratégicos para la salud y la seguridad en el trabajo y acciones e instrumentos para abordarlos.
• La Estrategia Europea de Cuidados tiene como objetivo garantizar unos servicios asistenciales de calidad, asequibles y accesibles en toda la Unión y mejorar la situación tanto de quienes reciben cuidados como de quienes los prestan, ya sea de forma profesional o no profesional.
• La Brújula para la Competitividad, presentada en enero de 2025, es un conjunto de iniciativas destinadas a restablecer el dinamismo de Europa e impulsar el crecimiento económico, reforzando al mismo tiempo la capacidad de Europa para atraer talento, fomentar la innovación y mantener la competitividad en una economía mundial en rápida evolución. Los pilares fundamentales de esta estrategia son:
• La hoja de ruta para el empleo de calidad, puesta en marcha en diciembre de 2025, tiene por objeto fomentar un empleo justo y estable en toda la Unión, centrándose en las transiciones ecológica y digital, unos derechos de los trabajadores más sólidos y reformas inclusivas del mercado laboral. Da prioridad al diálogo social, los servicios públicos y la inversión para garantizar empleos de calidad, al tiempo que ayuda a los trabajadores y a las empresas a adaptarse a los cambios demográficos y tecnológicos. Para finales de 2026, la Comisión propondrá un acto legislativo sobre empleo de calidad con el fin de reforzar la protección de los trabajadores e impulsar la productividad y la competitividad.
• La Recomendación del Consejo sobre capital humano de marzo de 2026, propuesta por la Comisión en el paquete de otoño del Semestre Europeo de 2026, insta a los Estados miembros a invertir más en educación y capacidades, en particular en ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas, a fin de mejorar las capacidades básicas de la población y movilizar fondos públicos y privados.

Estas iniciativas se complementarán con un nuevo Plan de Acción sobre la Aplicación del Pilar Europeo de Derechos Sociales en 2026.

E. Apoyo procedente de instrumentos de financiación de la Unión

Existen diferentes programas de financiación de la Unión que ofrecen apoyo en el ámbito del empleo.

• El Fondo Social Europeo Plus es el principal instrumento de la Unión dedicado a invertir en las personas. Reúne un conjunto de fondos y programas, en particular el Fondo Social Europeo, la Iniciativa de Empleo Juvenil, el Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas y el Programa de la Unión Europea para el Empleo y la Innovación Social.
• El Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización para Trabajadores Despedidos apoya a las personas que pierden su empleo como consecuencia de cambios estructurales en los patrones del comercio mundial, la digitalización, la automatización y la transición a una economía baja en carbono.
• El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, elemento central de NextGenerationEU, es un instrumento temporal para apoyar las reformas e inversiones emprendidas por los Estados miembros entre febrero de 2020 y diciembre de 2026. Tiene como objetivo mitigar las repercusiones de la crisis de la COVID-19 y mejorar las economías y sociedades de la Unión haciéndolas más sostenibles y preparándolas mejor para los retos y oportunidades que presentan las transiciones ecológica y digital.
• REACT-UE (Ayuda a la Recuperación para la Cohesión y los Territorios de Europa) complementa los programas de los fondos estructurales 2014-2020 y se suma a las asignaciones de cohesión para el período 2021-2027. Amplía las medidas de reparación y respuesta a las crisis aplicadas a través de la Iniciativa de Inversión en Respuesta al Coronavirus y la Iniciativa de Inversión en Respuesta al Coronavirus Plus.
• El instrumento SURE de apoyo temporal para atenuar los riesgos de desempleo en una emergencia proporcionó asistencia financiera a los Estados miembros durante la crisis de la COVID-19, permitiendo regímenes de reducción del tiempo de trabajo o medidas similares para proteger el empleo y a los trabajadores.
• El Fondo de Transición Justa tiene como objetivo aliviar los costes sociales y económicos derivados de la transición hacia una economía climáticamente neutra ayudando a las personas a adaptarse a un mercado laboral cambiante. Constituye el primer pilar del Mecanismo para una Transición Justa, que forma parte del Pacto Verde Europeo.
• La Garantía de Capacitación tiene por objeto prevenir el desempleo de los trabajadores apoyando su transición de sectores en declive a sectores emergentes y estratégicos, en consonancia con el Fondo Europeo de Competitividad. Un primer proyecto piloto de Garantía de Capacitación, con un presupuesto de 14,5 millones EUR, prestará apoyo a los trabajadores de la industria del automóvil y su cadena de suministro en 2026.

Papel del Parlamento Europeo

El papel del Parlamento en este ámbito ha ido evolucionando gradualmente. Desde la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, el Consejo debe consultar al Parlamento antes de adoptar las orientaciones para las políticas de empleo.

El Parlamento respaldó firmemente la Estrategia Europa 2020. Algunas de las iniciativas de lucha contra el desempleo juvenil tienen su origen en propuestas del Parlamento sobre medidas prácticas y concretas, como la Garantía Juvenil de la Unión y las normas mínimas sobre los períodos de prácticas. En su Resolución de 2014 sobre el empleo juvenil, el Parlamento pidió un marco jurídico europeo por el que se introdujesen unas normas mínimas para la aplicación de la Garantía Juvenil,, incluida la calidad de los períodos de aprendizaje, y que también abarcase a los jóvenes de 25 a 30 años de edad. En una Resolución de 2018 sobre el próximo presupuesto a largo plazo de la Unión, el Parlamento pidió un aumento significativo de la financiación para la aplicación de la Iniciativa de Empleo Juvenil. En octubre de 2020, el Parlamento aprobó una Resolución en la que expresaba su preocupación por el carácter voluntario de la Garantía Juvenil (actualmente una Recomendación del Consejo) y pedía a la Comisión que propusiera un instrumento vinculante.

El Parlamento condenó, asimismo, los períodos de prácticas no remunerados e instó a la Comisión a que revisase los instrumentos existentes de la Unión, como el marco de calidad para los períodos de prácticas y el Marco Europeo para una formación de Aprendices de Calidad y Eficaz. El Parlamento insistió en que se incorporasen criterios de calidad en las ofertas a los jóvenes, entre ellos el principio de remuneración justa de los aprendices y becarios, el acceso a la protección social, el empleo sostenible y los derechos sociales, al objeto de convertir el marco de 2014 en un instrumento legislativo más fuerte. A raíz de esta petición, y para abordar algunas de estas preocupaciones, la Comisión presentó en marzo de 2024 una propuesta de Directiva sobre los períodos de práctica, destinada a la mejora y el cumplimiento de las condiciones de trabajo de los trabajadores en prácticas y a la lucha contra las relaciones laborales regulares encubiertas como períodos de prácticas, así como una propuesta de revisión de la Recomendación del Consejo relativa a un marco de calidad reforzado para los períodos de prácticas. La propuesta de Directiva sobre los períodos de prácticas se encuentra actualmente en fase de negociación entre el Parlamento y el Consejo.

Además, el Parlamento apoyó el enfoque adoptado en su Recomendación sobre el desempleo de larga duración en una Resolución de 2015 sobre la integración de los desempleados de larga duración en el mercado laboral. La intensa labor del Parlamento en materia de desarrollo de capacidades se ha visto reflejada en la Agenda de Capacidades Europea. El Parlamento ha destacado la importancia del aprendizaje permanente y de la educación y formación profesionales, incluidas la mejora de las capacidades y el reciclaje profesional. Ha reiterado su llamamiento a la Comisión y a los Estados miembros para que establezcan un Espacio Europeo de Educación y Formación Profesionales.

En la Resolución del Parlamento de 2019 sobre el Semestre Europeo para la coordinación de las políticas económicas, se hizo hincapié en que los objetivos y compromisos sociales de la Unión son tan importantes como los económicos. En una Resolución, de 10 de julio de 2020, sobre las orientaciones para las políticas de empleo de la Unión, el Parlamento pidió medidas drásticas para amortiguar el impacto causado por la pandemia y una revisión de las orientaciones. También destacó la necesidad de hacer frente al desempleo juvenil mediante la mejora de la Garantía Juvenil.

En el contexto de la crisis energética y del coste de la vida, el Parlamento, en su Resolución sobre las prioridades sociales y en materia de empleo para 2023, pidió a los Estados miembros y a la Comisión que den prioridad a la lucha contra el desempleo, que refuercen el instrumento SURE para apoyar los regímenes de reducción del tiempo de trabajo, los ingresos de los trabajadores y a los trabajadores que serían despedidos temporalmente por el aumento de los precios de la energía y que mitiguen los efectos de perturbaciones asimétricas.

En su Resolución de 2025 sobre el Semestre Europeo para la coordinación de las políticas económicas, el Parlamento acogió con satisfacción el nuevo impulso al progreso social previsto en el nuevo Plan de Acción sobre la Aplicación del Pilar Europeo de Derechos Sociales y la hoja de ruta para el empleo de calidad. También pidió medidas para garantizar que la inteligencia artificial y la gestión algorítmica en el mundo del trabajo respeten los derechos de los trabajadores.

El Parlamento ha detallado su posición sobre la IA en el ámbito laboral en su Resolución sobre la digitalización, la IA y la gestión algorítmica en el lugar de trabajo (17 de diciembre de 2025).

En su Resolución sobre una Directiva para una transición justa en el mundo del trabajo (20 de enero de 2026), el Parlamento presentó una serie de recomendaciones a la Comisión para establecer un marco de medidas políticas de apoyo a las regiones afectadas por las transiciones ecológica y digital.

Esta ficha temática ha sido preparada por el Departamento Temático de Transportes, Empleo y Asuntos Sociales del Parlamento Europeo. Para más información, véase el sitio web de la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales.

 

Victor Manuel Martinez Garzon

03-2026