Tratatul de la Lisabona
Această fișă descriptivă prezintă istoria Tratatului de la Lisabona și principalele sale prevederi. Obiectivul este de a descrie contextul istoric în care a apărut cel mai recent text fundamental al UE, redactat pe baza textelor precedente. Prevederile specifice (cu referiri la articole) și efectele lor asupra politicilor UE sunt explicate mai detaliat în fișele care tratează în particular diferite politici și teme.
Temei juridic
Tratatul de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeană și a Tratatului de instituire a Comunității Europene (JO C 306, 17.12.2007), intrat în vigoare la 1 decembrie 2009.
Istoric
Tratatul de la Lisabona a demarat sub forma unui proiect constituțional la sfârșitul lui 2001 (Declarația Consiliului European privind viitorul Uniunii Europene sau Declarația de la Laeken), urmat în 2002 și 2003 de Convenția europeană care a elaborat Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa (Tratatul Constituțional) (1.1.4). Procesul care a dus la elaborarea Tratatului de la Lisabona a venit în urma rezultatului negativ înregistrat în cele două referendumuri asupra Tratatului Constituțional organizate în mai și iunie 2005, după care Consiliul European a decis să își ia o „perioadă de reflecție” de doi ani. În final, în temeiul Declarației de la Berlin din martie 2007, Consiliul European din 21-23 iunie 2007 a adoptat un mandat detaliat pentru o Conferință interguvernamentală (CIG) ulterioară, sub egida Președinției portugheze. CIG și-a încheiat lucrările în octombrie 2007. Tratatul a fost semnat la Consiliul European de la Lisabona din 13 decembrie 2007 și a fost ratificat de toate statele membre.
Conținut
A. Obiective și principii juridice
Tratatul de instituire a Comunității Europene este redenumit „Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene” (TFUE), iar termenul „Comunitate” este înlocuit cu cel de „Uniune” în tot textul. Uniunea ia locul Comunității, fiind succesorul său juridic. Tratatul de la Lisabona nu creează simboluri statale pentru Uniune, cum ar fi un steag sau un imn. Deși nu mai poartă deci denumirea de tratat constituțional, noul text menține mare parte din realizările sale importante.
Tratatul de la Lisabona nu conferă Uniunii competențe exclusive suplimentare. Cu toate acestea, schimbă modul în care Uniunea își exercită competențele existente și anumite competențe (partajate) noi, mărind participarea și protejarea cetățenilor, creând o nouă ordine instituțională și modificând procesele decizionale pentru mai multă eficiență și transparență. Prin urmare, introduce un nivel mai ridicat de control parlamentar și de răspundere democratică.
Spre deosebire de Tratatul Constituțional, Tratatul de la Lisabona nu conține niciun articol care să consacre oficial supremația dreptului Uniunii asupra legislației naționale. Totuși, la tratat a fost anexată o declarație în acest sens (Declarația nr. 17). Aceasta explică modul în care dreptul Uniunii prevalează asupra dreptului național, în conformitate cu jurisprudența constantă a Curții de Justiție a Uniunii Europene.
Tratatul de la Lisabona clarifică pentru prima dată competențele Uniunii. Textul distinge trei tipuri de competențe: competența exclusivă, potrivit căreia Uniunea este singura care poate adopta dispoziții legislative, iar statele membre pot doar să le pună în aplicare, competența partajată, potrivit căreia statele membre au dreptul de a legifera și de a adopta măsuri obligatorii juridic atunci când Uniunea nu face acest lucru și competența de sprijin, potrivit căreia UE adoptă măsuri de sprijin sau de completare a politicilor statelor membre. Competențele Uniunii pot fi redate statelor membre prin intermediul unei revizuiri a tratatului.
Tratatul de la Lisabona conferă Uniunii Europene personalitate juridică deplină. Prin urmare, Uniunea poate semna tratate internaționale în domeniile sale de competență sau poate deveni membră a unor organizații internaționale. Statele membre pot semna acorduri internaționale doar dacă sunt compatibile cu legislația UE.
Pentru prima dată, se prevede, la articolul 50 din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE), o procedură oficială pe care trebuie să o urmeze statele membre care doresc să se retragă din UE în conformitate cu cerințele lor constituționale.
Tratatul de la Lisabona încheie integrarea în primul pilon a ultimelor aspecte ale celui de al treilea pilon privind spațiul de libertate, securitate și justiție, și anume cooperarea polițienească și judiciară în materie penală. Fosta structură interguvernamentală nu mai există, actele din domeniul respectiv fiind acum adoptate prin procedura legislativă ordinară (majoritate calificată și codecizie) și, sub rezerva unor dispoziții contrare, utilizându-se instrumentele juridice ale metodei comunitare (regulamente, directive și decizii).
De la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, Parlamentul poate propune modificări ale tratatelor; anterior, puteau face astfel de propuneri Consiliul, guvernele statelor membre sau Comisia. În mod normal, o astfel de modificare ar necesita convocarea unei convenții care ar recomanda modificări unei CIG. Cu toate acestea, Consiliul European ar putea decide să nu organizeze o astfel de convenție, sub rezerva aprobării Parlamentului [articolul 48 alineatul (3) al doilea paragraf din TUE]. Ar urma să fie apoi convocată o CIG care să stabilească de comun acord modificările la tratate. Cu toate acestea, tratatele pot fi revizuite și fără convocarea unei CIG, precum și prin proceduri simplificate de revizuire, atunci când este vorba de dispoziții privind politicile și acțiunile interne ale Uniunii [articolul 48 alineatul (6) și articolul 48 alineatul (7) din TUE]. În acest caz, revizuirea se adoptă ca decizie a Consiliului European, dar poate rămâne supusă normelor naționale de ratificare.
B. Consolidarea democrației și o mai bună protecție a drepturilor fundamentale
Tratatul de la Lisabona enunță trei principii fundamentale: principiul egalității democratice, principiul democrației reprezentative și principiul democrației participative. Democrația participativă îmbracă forma nou-introdusă a inițiativei cetățenești (4.1.5).
Carta drepturilor fundamentale nu este inclusă ca atare în Tratatul de la Lisabona, dar articolul 6 alineatul (1) din TUE îi conferă forță juridică obligatorie, acordându-i o valoare juridică egală cu cea a tratatelor (4.1.2).
Procesul de aderare a UE la Convenția europeană a drepturilor omului (CEDO) a fost lansat odată cu intrarea în vigoare, la 1 iunie 2010, a Protocolului nr. 14 la CEDO, care permite nu doar statelor, ci și organizațiilor internaționale, și, prin urmare, și UE, să devină semnatare ale CEDO. Este totuși necesar ca aderarea să fie ratificată atât de toate statele care sunt parte la CEDO, cât și de UE. Negocierile dintre reprezentanții Consiliului Europei și, respectiv, ai UE au dus la finalizarea unui proiect de acord în aprilie 2013. Curtea de Justiție a Uniunii Europene a considerat însă, în Avizul 2/13, că proiectul respectiv este incompatibil cu articolul 6 din TUE. În octombrie 2019, Comisia a informat Consiliul Europei că este pregătită să reia negocierile. Negocierile oficiale au fost reluate în octombrie 2020, iar în martie 2023, negociatorii au ajuns la un acord provizoriu cu privire la un proiect revizuit de acord de aderare.
Acordul revizuit acoperă toate chestiunile ridicate de CJUE, cu excepția uneia, referitoare la competența privind politica externă și de securitate comună (PESC) a UE. UE s-a angajat să soluționeze intern această problemă[1].
C. Un nou cadru instituțional
1. Parlamentul European
În temeiul articolului 14 alineatul (2) din TUE, Parlamentul „este compus din reprezentanții cetățenilor Uniunii”, nu din reprezentanți ai popoarelor statelor.
Competențele legislative ale Parlamentului au crescut, deoarece domeniul de aplicare al fostei proceduri de codecizie, redenumită în prezent „procedură legislativă ordinară”, a fost semnificativ extins. Această procedură se aplică în peste 40 de domenii noi de politică, numărul total crescând la 85. Procedura de aviz conform există în continuare sub forma procedurii de aprobare, iar procedura de consultare rămâne neschimbată. Noua procedură bugetară creează o egalitate deplină între Parlament și Consiliu în ceea ce privește aprobarea bugetului anual. Parlamentul European trebuie să-și dea acordul asupra cadrului financiar multianual.
Parlamentul este cel care alege acum președintele Comisiei, cu majoritatea membrilor săi, la propunerea Consiliului European, care este obligat să aleagă prin majoritate calificată un candidat, pe baza rezultatului alegerilor europene. În speță, în acest caz, potrivit articolului 238 alineatul (2) TFUE, majoritatea calificată se referă la cel puțin 72 % din statele membre care reprezintă cel puțin 65 % din populația UE. Parlamentul continuă să aprobe colegiul comisarilor (Comisia).
Numărul maxim de deputați în Parlamentul European a fost stabilit la 751, reprezentarea cetățenilor fiind asigurată conform unei proporționalități descrescătoare. Numărul maxim de locuri pentru un stat membru a scăzut la 96, iar numărul minim a crescut la șase. La 7 februarie 2018, Parlamentul a votat pentru reducerea numărului său de locuri de la 751 la 705 după retragerea Regatului Unit din UE și pentru redistribuirea unora dintre locurile astfel eliberate între statele membre care erau ușor subreprezentate (1.3.3).
Regatul Unit s-a retras din UE la 1 februarie 2020. Între această dată și începutul celei de-a 10-a legislaturi, în 2024, a fost aplicată noua componență de 705 deputați în Parlamentul European. Din cele 73 de locuri eliberate în urma retragerii Regatului Unit, 27 au fost realocate pentru a reflecta mai bine principiul proporționalității descrescătoare: cele 27 de locuri au fost distribuite Franței (+5), Spaniei (+5), Italiei (+3), Țărilor de Jos (+3), Irlandei (+2), Suediei (+1), Austriei (+1), Danemarcei (+1), Finlandei (+1), Slovaciei (+1), Croației (+1), Estoniei (+1), Poloniei (+1) și României (+1). Niciun stat membru nu a pierdut vreun loc.
Decizia (UE) 2023/2061 a Consiliului European[2]stabilește numărul de reprezentanți în Parlament – 720 în total – aleși în fiecare stat membru pentru legislatura 2024-2029, pe baza evoluțiilor demografice recente. cele 15 locuri suplimentare au fost distribuite Franței (+2), Spaniei (+2), Țărilor de Jos (+2), Austriei (+1), Danemarcei (+1), Belgiei (+1), Poloniei (+1), Finlandei (+1), Slovaciei (+1), Irlandei (+1), Sloveniei (+1), și Letoniei (+1).
2. Consiliul European
Tratatul de la Lisabona recunoaște oficial Consiliul European ca instituție a UE care trebuie să ofere Uniunii „impulsurile necesare dezvoltării acesteia” și să îi definească „orientările și prioritățile politice generale”. Consiliul European nu exercită funcții legislative. O președinție pe termen lung înlocuiește sistemul anterior de rotație la șase luni. O majoritate calificată a Consiliului European alege președintele pentru un mandat de 30 de luni (doi ani și jumătate), care poate fi reînnoit o singură dată. Astfel, ar trebui să se consolideze continuitatea și coerența lucrărilor Consiliului European. De asemenea, președintele reprezintă Uniunea pe plan extern, fără a se aduce atingere sarcinilor Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate (a se vedea mai jos).
3. Vicepreședintele Comisiei Europene / Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate (VP / ÎR)
VP / ÎR este numit cu majoritate calificată de Consiliul European, cu acordul președintelui Comisiei, și este responsabil cu PESC a UE, având dreptul de a înainta propuneri. Acesta prezidează Consiliul Afaceri Externe și, în paralel, este vicepreședinte al Comisiei. VP / ÎR este asistat de Serviciul European de Acțiune Externă, format din personal de la Consiliu, de la Comisie și din serviciile diplomatice naționale.
4. Consiliul
Tratatul de la Lisabona menține principiul dublei majorități în privința voturilor (cetățeni și state membre). Cu toate acestea, normele anterioare de vot au rămas valabile până în noiembrie 2014, iar de la 1 noiembrie 2014 se aplică noile norme.
Majoritatea calificată este obținută atunci când o propunere este susținută de 55 % dintre membrii Consiliului (concret, 15 din 27 de state), reunind cel puțin 65 % din populația Uniunii [articolul 16 alineatul (4) din TUE]. Atunci când Consiliul nu hotărăște pe baza unei propuneri a Comisiei sau a VP / ÎR, majoritatea necesară a statelor membre crește la 72 % [articolul 238 alineatul (2) din TFUE]. Pentru a putea bloca un act legislativ, este necesar ca cel puțin patru state membre să voteze împotrivă. Un nou mecanism, inspirat de „compromisul de la Ioannina”, permite ca 55 % (75 % până la 1 aprilie 2017) din numărul de state membre necesar pentru a constitui o minoritate de blocare să solicite, „într-un termen rezonabil”, reexaminarea unei propuneri (Declarația nr. 7).
Consiliul se întrunește în ședință publică atunci când deliberează și votează un proiect de act legislativ. În acest scop, fiecare sesiune a Consiliului este alcătuită din două părți, una consacrată actelor legislative ale Uniunii și cealaltă activităților fără caracter legislativ. Președinția Consiliului continuă să se schimbe o dată la șase luni, însă președințiile se grupează câte trei, pe parcursul a 18 luni, pentru a asigura o mai bună continuitate a lucrărilor. În mod excepțional, Consiliul Afaceri Externe este prezidat întotdeauna de VP / ÎR.
5. Comisia
Deoarece acum președintele Comisiei este ales și numit pe baza rezultatului alegerilor europene, legitimitatea sa politică crește. Președintele este responsabil cu organizarea internă a colegiului (numirea comisarilor, distribuirea portofoliilor, cererile de demisie în anumite circumstanțe).
6. Curtea de Justiție a Uniunii Europene
Cu excepția PESC, toate activitățile Uniunii sunt acum de competența Curții. Accesul la Curte pentru persoanele fizice este simplificat.
D. Un proces mai eficient și mai democratic de elaborare a politicilor, cu politici și competențe noi
Mai multe „clauze pasarelă” permit trecerea de la un proces decizional bazat pe unanimitate la unul bazat pe votul cu majoritate calificată și de la procedura de consultare la procedura de codecizie [articolul 31 alineatul (3) din TUE, articolele 81, 153, 192, 312 și 333 din TFUE, plus câteva proceduri de tip pasarelă privind cooperarea judiciară în materie penală] (1.2.4). În discursul său din 2017 privind starea Uniunii, președintele Comisiei, Jean-Claude Juncker, a anunțat inițiative care vizează eliminarea regulii unanimității într-o serie de domenii, prin utilizarea clauzelor pasarelă.Ca urmare, Comisia a adoptat patru comunicări, prin care a propus utilizarea mai frecventă a votului cu majoritate calificată în locul unanimității în domeniul PESC (septembrie 2018), al politicii fiscale (ianuarie 2019), al politicii privind energia și clima (aprilie 2019) și al politicii sociale (aprilie 2019). Prin comunicările respective se urmărește ca procesul decizional să devină mai rapid, mai flexibil și mai eficient în domeniile în care UE are deja competențe.
În domeniile în care Uniunea nu dispune de competențe exclusive, un minim de nouă state membre pot institui o cooperare consolidată. Consiliul trebuie să îi autorizeze utilizarea după obținerea aprobării Parlamentului. Pentru chestiunile din domeniul PESC, se aplică unanimitatea.
Tratatul de la Lisabona consolidează considerabil principiul subsidiarității prin implicarea parlamentelor naționale în procesul decizional al UE (1.2.2) (1.3.5). Au fost introduse câteva politici noi sau extinse în domeniul mediului, care include acum combaterea schimbărilor climatice, și în domeniul energiei, care face noi referiri la solidaritate și la securitatea și interconectivitatea aprovizionării. În plus, drepturile de proprietate intelectuală, sportul, spațiul, turismul, protecția civilă și cooperarea administrativă pot face în prezent obiectul unor eventuale decizii ale UE.
În domeniul politicii europene de securitate și apărare comune (5.1.2), Tratatul de la Lisabona introduce o clauză de apărare reciprocă, conform căreia toate statele membre sunt obligate să ofere ajutor unui stat membru în caz de atac. O clauză de solidaritate stipulează că Uniunea și fiecare dintre statele sale membre trebuie să acorde asistență prin toate mijloacele posibile unui stat membru afectat de o catastrofă naturală sau provocată de om ori de un atac terorist. O „cooperare structurată permanentă” este disponibilă tuturor statelor membre care se angajează atât să participe la programele europene în materie de echipamente militare, cât și să furnizeze unități de luptă disponibile pentru acțiuni imediate. Pentru instituirea unei astfel de cooperări, este necesar un vot cu majoritate calificată în Consiliu, după consultarea VP / ÎR.
Rolul Parlamentului European
A se vedea 1.1.4 pentru informații despre contribuțiile Parlamentului la Convenția Europeană și implicarea sa în CIG anterioare. În timpul Președinției portugheze, Parlamentul a trimis pentru prima dată trei reprezentanți la o conferință interguvernamentală, la CIG din 2007, care a dus la semnarea Tratatului de la Lisabona.
La aproape un deceniu de la semnarea Tratatului de la Lisabona, Parlamentul a recunoscut că unele dintre dispozițiile tratatului nu erau folosite la maximum. Prin urmare, la 16 februarie 2017, a adoptat o rezoluție referitoare la îmbunătățirea funcționării Uniunii Europene valorificând potențialul Tratatului de la Lisabona, care formulează o serie de recomandări pentru deblocarea acestui potențial în vederea consolidării capacității Uniunii de a face față actualelor provocări de la nivel mondial.
În aceeași zi, Parlamentul a adoptat și o rezoluție referitoare la posibile evoluții și ajustări ale structurii instituționale actuale a Uniunii Europene, în care se prezintă propuneri concrete de reformă a tratatului.
UE s-a confruntat recent cu mai multe crize legate mai ales de Brexit, statul de drept, cadrul financiar multianual, pandemia de COVID-19 și invadarea Ucrainei de către Rusia. Răspunsul la aceste crize a scos din nou la lumină deficiențele sistemului actual de guvernanță, iar lipsa unui proces decizional eficient a contribuit la o scădere a susținerii de către public a proiectului european. Ca răspuns la provocările actuale, la 10 martie 2021, instituțiile UE au lansat Conferința privind viitorul Europei, menită să le ofere cetățenilor un cuvânt de spus cu privire la modul în care poate fi remodelată UE și poate crește eficacitatea și transparența procedurilor sale decizionale. La 9 mai 2022, conferința și-a încheiat activitatea, care a avut ca rezultat 49 de propuneri, dintre care unele necesită modificări ale tratatelor UE. În consecință, la 9 iunie 2022, Parlamentul European a adoptat o rezoluție referitoare la convocarea unei convenții pentru revizuirea tratatelor, la 11 iulie 2023, o rezoluție referitoare la punerea în aplicare a clauzelor pasarelă în tratatele UE, iar la 22 noiembrie 2023, o rezoluție referitoare la proiectele Parlamentului European de revizuire a tratatelor. Îndemnând Consiliul European să solicite o convenție de revizuire a tratatelor, Parlamentul încearcă să modernizeze procedurile legislative pentru a răspunde dificultăților actuale și a crește eficacitatea UE.
Această fișă descriptivă a fost pregătită de Departamentul tematic pentru justiție, libertăți civile și afaceri instituționale.
Katharina MASSAY-KOSUBEK