Lissaboni leping
Teabelehes tutvustatakse Lissaboni lepingu tausta ja olulisemaid sätteid. Eesmärk on tuua selle uusima ELi alusteksti kujunemisloos välja ajalooline seos varasemate lepingutega. Konkreetseid sätteid (koos viitega artiklile) ja nende mõju ELi poliitikale selgitatakse üksikasjalikumalt vastavaid poliitikavaldkondi ja küsimusi käsitlevates teabelehtedes.
Õiguslik alus
Lissaboni leping, millega muudetakse Euroopa Liidu lepingut ja Euroopa Ühenduse asutamislepingut (ELT C 306, 17.12.2007); jõustunud 1. detsembril 2009.
Taust
Lissaboni leping sai alguse 2001. aasta lõpus põhiseaduse projektist (Euroopa Ülemkogu deklaratsioon Euroopa Liidu tuleviku kohta ehk Laekeni deklaratsioon). Sellele järgnes 2002. ja 2003. aastal Euroopa konvendi tegevus, mille tulemusena koostati Euroopa põhiseaduse leping (1.1.4). Lissaboni lepinguni viinud protsessi lükkasid käima 2005. aasta mais ja juunis toimunud Euroopa põhiseaduse lepingu kahe referendumi negatiivsed tulemused, mispeale Euroopa Ülemkogu otsustas võtta kaheaastase järelemõtlemisaja. 2007. aasta märtsis vastu võetud Berliini deklaratsiooni alusel kinnitas Euroopa Ülemkogu oma 21.–23. juuni 2007. aasta kohtumisel järgneva valitsustevahelise konverentsi üksikasjalikud volitused. Konverents toimus Portugali eesistumise ajal. Valitsustevaheline konverents lõpetas töö 2007. aasta oktoobris. Leping allkirjastati Euroopa Ülemkogu kohtumisel Lissabonis 13. detsembril 2007 ja selle on ratifitseerinud kõik liikmesriigid.
Sisu
A. Eesmärgid ja õiguspõhimõtted
Euroopa Ühenduse asutamisleping nimetati ümber Euroopa Liidu toimimise lepinguks ja kogu teksti ulatuses asendati mõiste „ühendus“ mõistega „liit“. Liit astus ühenduse asemele ja on tema õigusjärglane. Lissaboni lepinguga ei kehtestata riigiomaseid liidu sümboleid, nagu lipp või hümn. Kuigi uus tekst ei ole enam nime poolest põhiseaduse leping, on selles siiski säilinud olulisemad saavutused.
Lissaboni lepinguga ei anta liidule uusi ainupädevusi. Lepinguga muudetakse aga viisi, kuidas liit täidab olemasolevaid ja mõnesid uusi (jagatud) volitusi, sest lepinguga suurendatakse kodanike osalust ja kaitset, luuakse uus institutsiooniline raamistik ja muudetakse otsustamisprotsessi tõhusamaks ja läbipaistvamaks. Seega suurendab see parlamentaarset kontrolli ja demokraatlikku vastutust.
Erinevalt Euroopa põhiseaduse lepingust ei sisalda Lissaboni leping artiklit, milles sätestataks ametlikult liidu õiguse esimus riigisiseste õigusaktide suhtes. Aluslepingule on siiski lisatud sellekohane deklaratsioon (deklaratsioon 17). Selles selgitatakse, kuidas liidu õigusel on liikmesriigi õiguse suhtes esimus vastavalt Euroopa Liidu Kohtu väljakujunenud praktikale.
Lissaboni lepinguga täpsustatakse esimest korda liidu volitusi. Selles lepingus eristatakse kolme eri tüüpi pädevust: ainupädevus, mille puhul saab õigusakte vastu võtta vaid liit ja liikmesriigid saavad neid üksnes rakendada; jagatud pädevus, mille puhul liikmesriigid saavad õiguslikult siduvaid akte vastu võtta, kui liit seda teinud ei ole; ning toetav pädevus, mille puhul EL võtab vastu meetmeid liikmesriikide poliitika toetamiseks või täiendamiseks. Nüüd on lepingu muutmise käigus võimalik pädevus liidult liikmesriikidele tagasi anda.
Lissaboni lepinguga antakse ELile juriidilise isiku staatus. Seega saab liit nendes valdkondades, kus talle on antud vastavad volitused, allkirjastada rahvusvahelisi lepinguid ja ühineda rahvusvaheliste organisatsioonidega. Liikmesriigid võivad sõlmida üksnes selliseid rahvusvahelisi lepinguid, mis on ELi õigusega kooskõlas.
Esmakordselt sätestati aluslepingus, täpsemalt ELi lepingu artiklis 50, ametlik menetlus liikmesriikide jaoks, kes soovivad EList oma põhiseadusliku korra kohaselt välja astuda.
Lissaboni lepinguga viiakse lõpule vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva alaga seotud kolmanda samba ülejäänud aspektide (politseikoostöö ja õigusalane koostöö kriminaalasjades) liitmine esimese sambaga. Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala lakkab olemast valitsustevaheline poliitikavaldkond, kuna selles vallas võetakse nüüd õigusakte vastu seadusandliku tavamenetlusega (kvalifitseeritud häälteenamus ja kaasotsustamismenetlus) ning kasutatakse ühenduse meetodi õigusakte (määrused, direktiivid ja otsused), kui ei ole ette nähtud teisiti.
Alates Lissaboni lepingu jõustumisest saab ka Euroopa Parlament esitada ettepanekuid aluslepingute muutmiseks, nii nagu seda said juba varem teha nõukogu, liikmesriigi valitsus ja komisjon. Üldiselt tuleb aluslepingute muutmiseks kutsuda kokku konvent, mis esitab soovitatavad muudatused valitsustevahelisele konverentsile. Euroopa Ülemkogu võib aga pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist otsustada konventi mitte kokku kutsuda (ELi lepingu artikli 48 lõike 3 teine lõik). Sel juhul kutsutakse kokku valitsustevaheline konverents, et otsustada aluslepingute muudatuste üle ühisel kokkuleppel. Kuid aluslepinguid on võimalik läbi vaadata ka ilma valitsustevahelist konverentsi kokku kutsumata ning lihtsustatud läbivaatamismenetlust kasutades, kui muudatused puudutavad liidu sisepoliitikat ja -meetmeid (ELi lepingu artikli 48 lõiked 6 ja 7). Sel juhul võetakse muudatused vastu Euroopa Ülemkogu otsusena, kuid nende suhtes võivad kehtida ka riigisisesed ratifitseerimisnormid.
B. Demokraatia suurendamine ja põhiõiguste parem kaitse
Lissaboni lepingus nähakse ette kolm aluspõhimõtet: demokraatlik võrdsus, esindusdemokraatia ja osalusdemokraatia. Osalusdemokraatia võtab uue kodanikualgatuse vormi (4.1.5).
Euroopa Liidu põhiõiguste hartat ei ole Lissaboni lepingusse otseselt lisatud, kuid harta saab õiguslikult siduvaks ELi lepingu artikli 6 lõike 1 alusel, mis annab sellele aluslepingutega samaväärse õigusjõu (4.1.2).
ELi Euroopa inimõiguste konventsiooniga ühinemise protsessile pani alguse nimetatud konventsiooni 14. protokolli jõustumine 1. juunil 2010. Sellega lubatakse mitte üksnes riikidel, vaid ka rahvusvahelistel organisatsioonidel, st ELil, Euroopa inimõiguste konventsioonile alla kirjutada. Konventsiooniga ühinemiseks on veel vaja, et kõik konventsioonis osalevad riigid ning ka EL ise selle ratifitseeriksid. Euroopa Nõukogu ja ELi vaheliste läbirääkimiste tulemusel valmis 2013. aasta aprillis lepingu eelnõu, mis on aga Euroopa Liidu Kohtu arvamuse nr 2/2013 kohaselt vastuolus ELi lepingu artikliga 6. 2019. aasta oktoobris teatas komisjon Euroopa Nõukogule, et on valmis läbirääkimisi uuesti alustama. Ametlikud läbirääkimised jätkusid 2020. aasta oktoobris ja läbirääkijad jõudsid 2023. aasta märtsis ühinemislepingu muudetud eelnõu suhtes esialgsele kokkuleppele.
Muudetud leping hõlmab kõiki Euroopa Liidu Kohtu tõstatatud küsimusi peale ühe, mis on seotud ELi ühise välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) jurisdiktsiooniga. EL on kohustunud lahendama selle küsimuse liidusiseselt[1].
C. Uus institutsiooniline ülesehitus
1. Euroopa Parlament
ELi lepingu artikli 14 lõike 2 kohaselt koosneb Euroopa Parlament nüüd „liidu kodanike esindajatest“ ja mitte enam „riikide rahvaste esindajatest“.
Euroopa Parlamendi seadusandlikud volitused on suuremad, sest varasema kaasotsustamismenetluse asendanud seadusandliku tavamenetluse kohaldamisala on märkimisväärselt laiendatud. Seadusandlikku tavamenetlust kohaldatakse nüüd rohkem kui 40 uue poliitikavaldkonna suhtes, mis suurendab valdkondade arvu 85-ni. Nõusolekumenetlus on endiselt kasutusel ja nõuandemenetlus jääb alles muutmata kujul. Uus eelarvemenetlus tagab iga-aastase eelarve kinnitamisel parlamendi ja nõukogu täieliku võrdsuse. Euroopa Parlament peab heaks kiitma mitmeaastase finantsraamistiku.
Euroopa Parlament valib oma liikmete häälteenamusega Euroopa Ülemkogu ettepanekul komisjoni presidendi. Ülemkogu on kohustatud presidendikandidaadi välja valima kvalifitseeritud häälteenamusega, võttes arvesse Euroopa Parlamendi valimiste tulemusi. Käesoleval juhul tähendab kvalifitseeritud häälteenamus ELi toimimise lepingu artikli 238 lõike 2 kohaselt vähemalt 72% liikmesriikidest, kes esindavad vähemalt 65% liidu elanikkonnast. Komisjoni koosseisu kiidab parlament ka edaspidi heaks ühtse nimekirjana.
Euroopa Parlamendi liikmete maksimaalseks arvuks on määratud 751 ja kodanike esindatus on kahanevalt proportsionaalne. Maksimaalset kohtade arvu liikmesriigi kohta vähendati 96-ni, minimaalset arvu suurendati kuueni. Euroopa Parlament hääletas 7. veebruaril 2018 selle poolt, et pärast Ühendkuningriigi lahkumist EList vähendatakse parlamendi kohtade arvu 751-lt 705-le ja mõned vabanevad kohad jagatakse nende liikmesriikide vahel, kes on veidi alaesindatud (1.3.3).
Ühendkuningriik astus EList välja 1. veebruaril 2020. Sellest kuupäevast kuni parlamendi kümnenda ametiaja alguseni 2024. aastal kohaldati uut 705 parlamendiliikme koosseisu. Ühendkuningriigi väljaastumise tõttu vabanenud 73 kohast jaotati ümber 27 kohta, et paremini kajastada kahaneva proportsionaalsuse põhimõtet: need 27 kohta said endale Prantsusmaa (+5), Hispaania (+5), Itaalia (+3), Madalmaad (+3), Iirimaa (+2), Rootsi (+1), Austria (+1), Taani (+1), Soome (+1), Slovakkia (+1), Horvaatia (+1), Eesti (+1), Poola (+1) ja Rumeenia (+1). Ühegi liikmesriigi kohtade arv ei vähenenud.
Euroopa Ülemkogu otsuses (EL) 2023/2061[2] on sätestatud, et Euroopa Parlamendis on kokku 720 esindajat, kes valitakse igast liikmesriigist parlamendi 2024.–2029. aasta ametiajaks, võttes arvesse hiljutisi demograafilisi arenguid. 15 lisakohta said endale Prantsusmaa (+2), Hispaania (+2), Madalmaad (+2), Austria (+1), Taani (+1), Belgia (+1), Poola (+1), Soome (+1), Slovakkia (+1), Iirimaa (+1), Sloveenia (+1) ja Läti (+1).
2. Euroopa Ülemkogu
Lissaboni lepinguga tunnustatakse ametlikult Euroopa Ülemkogu kui ELi institutsiooni, kes peab andma liidule „selle arenguks vajaliku tõuke“ ning määrama kindlaks selle üldised poliitilised sihid ja prioriteedid. Ülemkogu ei toimi seadusandjana. Pikaajaline eesistumine asendab varasema kuuekuulise rotatsioonisüsteemi. Euroopa Ülemkogu kvalifitseeritud häälteenamusega valitakse eesistuja 30 kuud (kaks ja pool aastat) kestvaks ametiajaks, mida saab üks kord pikendada. See süsteem peaks parandama Ülemkogu töö järjepidevust ja sidusust. Eesistuja esindab liitu ka välissuhetes, ilma et see piiraks liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja (vt allpool) kohustusi.
3. Komisjoni asepresident ning liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja
Komisjoni asepresident ning liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja nimetatakse ametisse Euroopa Ülemkogu kvalifitseeritud häälteenamusega komisjoni presidendi nõusolekul ning ta vastutab ELi ÜVJP eest ja tal on õigus ettepanekuid esitada. Ta on välisasjade nõukogu eesistuja ning ühtlasi ka komisjoni asepresident. Komisjoni asepresidenti ning liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrget esindajat abistab Euroopa välisteenistus, mis koosneb nõukogu ja komisjoni ning riikide diplomaatiliste teenistuste töötajatest.
4. Nõukogu
Lissaboni lepinguga säilitatakse hääletamisel topeltenamuse (kodanikud ja liikmesriigid) põhimõte. Eelmine kord kehtis kuni 2014. aasta novembrini. Alates 1. novembrist 2014 kehtivad uued reeglid.
Kvalifitseeritud häälteenamus saavutatakse, kui ettepanekut toetab 55% nõukogu liikmetest (ehk 15 riiki 27-st), mis vastab vähemalt 65%-le liidu elanikkonnast (ELi lepingu artikli 16 lõige 4). Kui nõukogu ei tee otsust komisjoni või komisjoni asepresidendi ning liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ettepaneku põhjal, suureneb liikmesriikide nõutav häälteenamus 72%-ni (ELi toimimise lepingu artikli 238 lõige 2). Õigusakti blokeerimiseks peavad vähemalt neli liikmesriiki hääletama ettepaneku vastu. Uus süsteem, mis lähtub nn Ioannina kompromissist, lubab 55%-l (kuni 2017. aasta 1. aprillini 75%-l) liikmesriikide arvust, mis on vajalik blokeeriva vähemuse moodustamiseks, taotleda ettepaneku uuesti läbivaatamist „mõistliku aja jooksul“ (deklaratsioon nr 7).
Seadusandliku akti eelnõu arutamisel ja hääletamisel on nõukogu istungid avalikud. Sel eesmärgil jagatakse iga nõukogu istung kaheks osaks, kus käsitletakse vastavalt liidu seadusandlikke akte ja muud kui seadusandlikku tegevust. Nõukogu eesistuja vahetub jätkuvalt rotatsiooni põhimõttel iga kuue kuu järel, kuid olemas on ka 18 kuu kaupa kolmest riigist koosneva rühma eesistumisperiood, et tagada töö parem järjepidevus. Erandina on välisasjade nõukogu eesistujaks alati komisjoni asepresident ning liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja.
5. Komisjon
Kuna komisjoni presidendi valimisel võetakse nüüd arvesse Euroopa Parlamendi valimiste tulemusi, on suurenenud tema poliitiline legitiimsus. Komisjoni president vastutab komisjoni sisemise korralduse eest (volinike ametisse nimetamine, vastutusvaldkondade jagamine, ametist tagandamine erijuhtumitel).
6. Euroopa Liidu Kohus
Euroopa Liidu Kohtu pädevusse kuuluvad nüüd kõik liidu tegevusvaldkonnad, välja arvatud ÜVJP. Kodanikele muudetakse kohtusse pöördumine lihtsamaks.
D. Tõhusam ja demokraatlikum poliitikakujundamine ning uued poliitikavaldkonnad ja pädevused
Mitu üleminekuklauslit võimaldavad üleminekut ühehäälselt otsustamiselt kvalifitseeritud häälteenamusega otsustamisele ning nõuandemenetluselt kaasotsustamismenetlusele (ELi lepingu artikli 31 lõige 3, ELi toimimise lepingu artiklid 81, 153, 192, 312 ja 333 ning mitmed üleminekumenetlused õigusalaseks koostööks kriminaalasjades) (1.2.4). Komisjoni president Juncker teatas 2017. aasta kõnes Euroopa Liidu olukorra kohta algatustest loobuda mitmes valdkonnas ühehäälsuse nõudest üleminekuklauslite abil. Järelmeetmena võttis komisjon vastu neli teatist, mille keskmes on ettepanek suurendada ühehäälsuse asemel kvalifitseeritud häälteenamuse kasutamist ÜVJP (september 2018), maksupoliitika (jaanuar 2019), energia- ja kliimapoliitika (aprill 2019) ning sotsiaalpoliitika https://eur-lex.europa.eu/legal-content/et/TXT/?uri=CELEX:52019DC0186(aprill 2019) valdkonnas. Nende teatiste eesmärk on muuta otsuste tegemine valdkondades, kus ELil on juba pädevus, kiiremaks, paindlikumaks ja tõhusamaks.
Valdkondades, kus liidul ei ole ainupädevust, võivad vähemalt üheksa liikmesriiki sisse seada omavahelise tõhustatud koostöö. Nõukogu peab andma loa selle kasutamiseks, saades eelnevalt Euroopa Parlamendilt nõusoleku. ÜVJP küsimuste puhul kehtib ühehäälse otsuse nõue.
Lissaboni lepinguga tugevdatakse märkimisväärselt subsidiaarsuse põhimõtet seeläbi, et ELi otsustamisprotsessi kaasatakse liikmesriikide parlamendid (1.2.2) (1.3.5). Lisandunud on mitmeid uusi poliitikavaldkondi ja osasid valdkondi on laiendatud. Keskkonnapoliitika hõlmab nüüd võitlust kliimamuutuse vastu. Energiapoliitikas on uued seosed solidaarsusega ning energiavarustuskindlusega ja energiavõrkude omavahelise ühendamisega. Lisaks sellele võivad ELi õigusaktid nüüd käsitleda intellektuaalomandi õigusi, sporti, kosmoseuuringuid, turismi, kodanikukaitset ja halduskoostööd.
Ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika (5.1.2) vallas on Lissaboni lepingusse lisatud vastastikuse kaitse klausel, millega sätestatakse, et kõik liikmesriigid on kohustatud kallaletungi ohvriks langenud liikmesriiki abistama. Solidaarsusklausel näeb ette, et liit ja iga selle liikmesriik peab andma kõikide võimalike vahenditega abi liikmesriigile, keda tabab loodusõnnetus, inimtegevusest tingitud õnnetus või terrorirünnak. Alaline struktureeritud koostöö on avatud kõikidele liikmesriikidele, kes soovivad osaleda nii Euroopa sõjatehnikaprogrammides kui ka moodustada võitlusüksusi, kes oleksid valmis kiirreageerimiseks. Sellise koostöö alustamine eeldab kvalifitseeritud häälteenamusega hääletust nõukogus ja eelnevat konsulteerimist komisjoni asepresidendi ning liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindajaga.
Euroopa Parlamendi roll
Euroopa Parlamendi osalemist Euroopa konvendi töös ja varasematel valitsustevahelistel konverentsidel käsitletakse teabelehes 1.1.4. 2007. aastal Portugali eesistumisel toimunud valitsustevaheline konverents, mille tulemusena allkirjastati Lissaboni leping, oli esimene valitsustevaheline konverents, kuhu Euroopa Parlament saatis kolm esindajat.
Peaaegu kümme aastat pärast Lissaboni lepingu allkirjastamist tõdes Euroopa Parlament, et mõningaid selle sätteid ei ole täiel määral ära kasutatud. Seepärast võttis parlament 16. veebruaril 2017 vastu resolutsiooni Euroopa Liidu toimimise parandamise kohta Lissaboni lepingu võimalusi kasutades, milles esitatakse hulk soovitusi, kuidas seda potentsiaali ära kasutada, et suurendada liidu suutlikkust praeguste üleilmsete probleemide lahendamisel.
Samal päeval võttis parlament vastu ka resolutsiooni võimalike muutuste ja kohanduste kohta Euroopa Liidu praeguses institutsioonilises ülesehituses, milles esitatakse konkreetsed ettepanekud aluslepingute reformimiseks.
EL on viimasel ajal seisnud silmitsi mitme kriisiga, eelkõige seoses Brexiti, õigusriigi, mitmeaastase finantsraamistiku, COVID-19 pandeemia ja Venemaa sissetungiga Ukrainasse. Nende kriisidega toimetulek on taas toonud esile praeguse juhtimissüsteemi puudused ning tõhusa otsustusprotsessi puudumise tagajärjel on üldsuse toetus Euroopa projektile vähenenud. Tekkinud probleemide lahendamiseks kutsusid ELi institutsioonid 10. märtsil 2021 kokku Euroopa tuleviku konverentsi, millega anti kodanikele võimalus öelda, kuidas tuleks ELi ümber kujundada ning suurendada selle otsustusprotsesside tõhusust ja läbipaistvust. Konverents lõpetas oma töö 9. mail 2022, esitades 49 ettepanekut, millest mõned nõuavad ELi aluslepingute muutmist. Euroopa Parlament võttis sellest tulenevalt 9. juunil 2022 vastu resolutsiooni konvendi kokkukutsumise kohta aluslepingute läbivaatamiseks, 11. juulil 2023 resolutsiooni ELi aluslepingute üleminekuklauslite rakendamise kohta ja 22. novembril 2023 resolutsiooni ettepanekute kohta aluslepingute muutmiseks. Nõudes, et Euroopa Ülemkogu kutsuks kokku konvendi aluslepingute läbivaatamiseks, soovib parlament ajakohastada seadusandlikke menetlusi, et lahendada praegused probleemid ja suurendada ELi tõhusust.
Käesoleva teabelehe koostas kodanikuvabaduste ning justiits- ja institutsiooniliste asjade poliitikaosakond.
Katharina MASSAY-KOSUBEK