Procedura bugetară

Această fișă informativă explică ce este bugetul UE și obiectivele procedurii bugetare, temeiul juridic al procedurii bugetare, principalele etape ale procedurii bugetare, evoluția procedurii bugetare a UE începând cu anii 1970, rolul Parlamentului în elaborarea bugetului, precum și cadrele structurate și coordonarea implicate în gestionarea bugetului UE.

Temei juridic

Procedura bugetară se bazează pe principalele tratate, regulamente și acorduri ale UE care definesc modul în care este pregătit, adoptat și gestionat bugetul pentru a garanta transparența, cooperarea și buna guvernanță financiară.

• Articolul 314 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) stabilește procesul de adoptare a bugetului anual al Uniunii, definind rolurile și cooperarea dintre Comisie, Parlament și Consiliu.
• Articolul 106a din Tratatul de instituire a Comunității Europene a Energiei Atomice prevede că normele bugetare ale UE se aplică și Euratom.
• Articolele 39-55 din Regulamentul financiar stabilesc procedura de elaborare a proiectului de buget și modul în care este structurat bugetul.
• Acordul interinstituțional privind disciplina bugetară, cooperarea și buna gestiune financiară oferă Comisiei, Parlamentului și Consiliului un cadru pentru a colabora în mod eficace, asigurând o gestiune bugetară transparentă și responsabilă.

Ce este procedura bugetară a Uniunii?

Bugetul UE este planul financiar anual al Uniunii Europene. El finanțează politici și programe care aduc beneficii cetățenilor, regiunilor și sectoarelor din întreaga Uniune – de la cercetare și politici climatice la agricultură, educație și ajutor extern. Deși relativ mic în comparație cu bugetele naționale, bugetul UE are o acoperire largă și trebuie gestionat cu grijă, transparență și responsabilitate. Bugetele anuale fac parte din planurile financiare pe termen lung denumite „cadre financiare multianuale”, care prezintă prioritățile bugetare ale UE și limitele de cheltuieli pe parcursul mai multor ani. 

Procedura bugetară a UE este procesul structurat prin care bugetul anual al UE este propus, negociat și adoptat. Comisia elaborează propunerea inițială de buget; Consiliul și Parlamentul European îl examinează și îl modifică și adoptă împreună versiunea finală.

Procedura contribuie la garantarea faptului că fondurile Uniunii sunt cheltuite în mod eficace și responsabil și reflectă prioritățile și nevoile cetățenilor europeni. Urmând un proces transparent și de cooperativ, procedura bugetară este esențială pentru a menține încrederea în modul în care sunt gestionate și cheltuite resursele Uniunii.

Obiective

Procedura bugetară a UE are două obiective principale:

• să decidă cu privire la sumele pe care UE le poate cheltui în fiecare an;
• să aloce acestor fonduri în cadrul diferitelor politici și programe.

Procedura include pregătirea, negocierea și adoptarea bugetului anual al UE.

Odată ce procedura bugetară a fost finalizată și bugetul anual a fost adoptat, bugetul este executat în cursul exercițiului bugetar relevant: fondurile sunt alocate unor scopuri specifice (angajate) și se efectuează plățile efective.

Apoi, după încheierea exercițiului bugetar, cheltuielile UE sunt examinate cu atenție în cadrul procedurii anuale de descărcare de gestiune, în cadrul căreia Parlamentul decide dacă fondurile pentru exercițiul precedent au fost utilizate în mod corespunzător și aprobă conturile finale.

Pentru mai multe informații, a se vedea fișele informative privind:

• Execuția bugetului
• Cheltuielile UE
• Controlul bugetar(procedura anuală de descărcare de gestiune)

Cum funcționează procedura bugetară?

Bugetul anual al UE este propus de Comisie și adoptat în comun de Parlament și Consiliu, pe baza unui calendar convenit. Împreună, Parlamentul și Consiliul formează „autoritatea bugetară”.

Articolul 314 din TFUE prevede fazele și termenele-limită aplicabile pe parcursul procedurii bugetare. Totuși, în fiecare an, înainte de începerea procedurii, instituțiile convin asupra unui calendar care urmează să fie respectat în practică. Procedura constă într-o serie de etape.

1. Comisia propune un proiect de buget

Parlamentul și Comisia încep prin a-și stabili prioritățile în materie de cheltuieli pentru anul următor. Comisia elaborează apoi un proiect de buget și îl transmite Parlamentului și Consiliului. Deși termenul oficial este 1 septembrie, în practică, proiectul este gata, de obicei, mai devreme, până la sfârșitul lunii mai sau începutul lunii iunie.

Comisia poate actualiza proiectul de buget ulterior, dacă circumstanțele o impun, dar aceste modificări trebuie efectuate înainte de etapa 4 de mai jos. În practică, Comisia face acest lucru în fiecare an, de obicei la începutul lunii octombrie, printr-o așa-numită „scrisoare rectificativă”.

2. Consiliul își adoptă poziția

Consiliul revizuiește proiectul de buget și transmite poziția sa Parlamentului. În practică, Consiliul propune întotdeauna modificări la proiectul de buget. Consiliul are obligația de a explica în mod clar Parlamentului motivele care stau la baza deciziilor sale.

Deși termenul oficial este 1 octombrie, Consiliul transmite, de regulă, poziția sa Parlamentului mai devreme, până la sfârșitul lunii iulie.

3. Răspunsul Parlamentului

Parlamentul are la dispoziție 42 de zile pentru a răspunde. Acesta poate:

• aproba poziția Consiliului,
• refuza să ia o decizie, caz în care bugetul este considerat adoptat,
• sugera modificări sub formă de amendamente.

Dacă Parlamentul propune modificări, ceea ce face întotdeauna în practică, proiectul modificat este retrimis Consiliului și Comisiei. Președintele Parlamentului, în consens cu Președintele Consiliului, trebuie să convoace fără întârziere comitetul de conciliere.

În cazul în care Consiliul acceptă modificările Parlamentului în termen de 10 zile, bugetul este adoptat.

4. În cazul în care Consiliul și Parlamentul nu sunt de acord: Comitetul de conciliere

Comitetul de conciliere este format din 27 de reprezentanți ai Consiliului și 27 de reprezentanți ai Parlamentului. După convocarea comitetului, el are la dispoziție 21 de zile pentru a ajunge la un compromis.

Compromisul trebuie susținut de o majoritate calificată a reprezentanților Consiliului și de majoritatea reprezentanților Parlamentului.

Comisia participă, de asemenea, încercând să aplaneze orice divergență între Parlament și Consiliu.

a. Rezultate obișnuite

În practică, după convocarea comitetului, se ajunge în general la unul dintre următoarele două rezultate:

Acord: reprezentanții Parlamentului și ai Consiliului convin asupra unui compromis în cadrul comitetului de conciliere. Cele două instituții au apoi la dispoziție 14 zile pentru a aproba în mod oficial textul comun al bugetului de compromis.

Absența unui acord: în cazul în care nu se ajunge la niciun compromis în termen de 21 de zile, Comisia trebuie să propună un nou proiect de buget, iar procesul începe din nou din etapa 1.

De la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, comitetul de conciliere nu a reușit să ajungă la un acord de patru ori (cu privire la bugetele pentru 2011, 2013, 2015 și 2019). De fiecare dată, noul proiect de buget al Comisiei, care includea toate domeniile asupra cărora s-a ajuns la un acord în prima etapă, a fost în cele din urmă adoptat.

b. Alte rezultate posibile

Alte rezultate sunt teoretic posibile în temeiul TFUE, dar în practică nu se produc. Și anume:

• în cazul în care Parlamentul respinge compromisul, Comisia trebuie să propună un nou proiect de buget, indiferent de poziția Consiliului. În practică, nu a existat niciodată o situație în care reprezentanții Parlamentului să fi convenit asupra unui text de compromis, iar Parlamentul, în ansamblul său, să respingă acordul;
• dacă Parlamentul aprobă compromisul, dar Consiliul îl respinge:
• dacă Parlamentul votează pentru a reconfirma parțial sau total poziția sa inițială și întrunește majoritatea necesară, aceste amendamente sunt incluse în proiectul comun, care este apoi considerat adoptat. Deși este posibil în teorie, în practică, nu a existat niciodată o situație în care reprezentanții Consiliului să fi convenit asupra unui text de compromis, iar Consiliul, în ansamblul său, să respingă acordul. În orice caz, nu ar fi în interesul Consiliului să respingă în mod activ compromisul, în timp ce Parlamentul îl aprobă, întrucât acest lucru ar oferi Parlamentului posibilitatea de a-și consolida propria poziție;
• dacă nu se ajunge la niciun acord până la începutul unui exercițiu financiar, TFUE prevede că se poate institui un sistem temporar denumit „doisprezecimi provizorii” până la încheierea unui acord. Sistemul doisprezecimilor provizorii a fost utilizat de patru ori: în 1980, 1985, 1986 și 1988;
• în anumite condiții, Consiliul poate autoriza cheltuieli care depășesc limita unei doisprezecimi, așa cum se prevede la articolul 315 din TFUE și cum se precizează la articolul 16 din Regulamentul financiar. În aceste cazuri:

5. Bugetul este adoptat

După ce Parlamentul și Consiliul au convenit să aprobe proiectul de buget sau bugetul de compromis, Președintele Parlamentului declară că bugetul a fost adoptat definitiv.

6. Proiectele de bugete rectificative

În cazul unor circumstanțe inevitabile, excepționale sau neprevăzute (așa cum se prevede la articolul 44 din Regulamentul financiar), Comisia poate propune proiecte de bugete rectificative. Aceste propuneri vizează modificarea bugetului adoptat pentru a răspunde noilor nevoi și evoluții.

Bugetele rectificative respectă aceleași reguli ca și bugetul general pentru aprobare și execuție, deși bugetele rectificative sunt adoptate fără modificări în aproape toate cazurile. În 2024, au fost adoptate cinci bugete rectificative.

Procesul de aprobare a proiectului comun în cadrul comitetului de conciliere

Procedura bugetară a Uniunii s-a schimbat semnificativ de-a lungul anilor. În prezent, Parlamentul European împarte cu Consiliul responsabilitatea deplină pentru adoptarea bugetului anual al UE. Dar nu a fost întotdeauna așa.

A. Începuturile

Înainte de 1970, numai Consiliul avea competența de a decide cu privire la bugetul UE. Parlamentul nu putea decât să își dea avizul (procedura de consultare). Două tratate importante au schimbat situația:

• În 1970, Tratatul de la Luxemburg a acordat Parlamentului ultimul cuvânt în ceea ce privește „cheltuielile neobligatorii”. Era vorba de cheltuieli care nu intrau sub incidența tratatelor și a legislației aferente. În 1970, cheltuielile neobligatorii au reprezentat aproximativ 8 % din buget, dar, în timp, au crescut semnificativ, depășind 60 % din buget până în 2010.
• În 1975, Tratatul de la Bruxelles a acordat Parlamentului dreptul de a respinge bugetul UE în ansamblu.

B. Principalele modificări aduse de Tratatul de la Lisabona

În 2009, Tratatul de la Lisabona a marcat un punct de cotitură prin:

1. eliminarea distincției dintre cheltuielile obligatorii și cele neobligatorii;
2. introducerea unei lecturi unice a proiectului de buget de către fiecare instituție – și anume, atât Consiliul, cât și Parlamentul examinează și votează propunerea de buget o singură dată, în loc să treacă prin două runde de revizuire și modificare;
3. instituirea procedurii de codecizie bugetară, conferind Parlamentului și Consiliului competențe egale în adoptarea bugetului.

Această reformă a simplificat procedura, făcând-o mai eficientă și mai transparentă.

Rolul Parlamentului European

A. Competențe conferite de articolul 314 din TFUE

Parlamentul dispune acum de competențe comune cu Consiliul pentru a stabili cheltuielile bugetare globale.

Poziția Parlamentului poate fi considerată chiar mai puternică decât cea a Consiliului, întrucât Consiliul nu poate impune niciodată un buget fără aprobarea Parlamentului, în timp ce Parlamentul poate impune, în anumite circumstanțe, un buget chiar dacă Consiliul nu este de acord.

Totuși, acest lucru este destul de improbabil, iar noua procedură bugetară este descrisă cel mai bine ca un proces echilibrat de codecizie, în care Parlamentul și Consiliul au roluri egale în luarea deciziilor cu privire la toate cheltuielile UE.

B. Influența strategică a Parlamentului asupra bugetului UE

Capacitatea Parlamentului de a respinge bugetul subliniază influența și responsabilitatea sa de a se asigura că planurile financiare corespund priorităților sale și intereselor cetățenilor europeni. Parlamentul și-a exercitat această autoritate în mod selectiv și strategic de-a lungul anilor.

Din 1975, când a dobândit această competență, Parlamentul a respins bugetul în ansamblul său de două ori: în decembrie 1979 și în decembrie 1984.

C. Bugetul pentru 2025

Parlamentul și Consiliul au ajuns la un acord provizoriu cu privire la bugetul pentru 2025 la 16 noiembrie 2024, înainte de termenul de conciliere. Consiliul a adoptat bugetul final la 25 noiembrie 2024, iar Parlamentul l-a aprobat în plen la 27 noiembrie 2024. Bugetul pentru 2025 stabilește un total de 199,4 miliarde EUR în credite de angajament și 155,2 miliarde EUR în credite de plată.

În cadrul negocierilor, Parlamentul a obținut o sumă suplimentară de 230,7 milioane EUR pentru bugetul UE pentru 2025, comparativ cu propunerea inițială a Comisiei. Această finanțare suplimentară sprijină mai multe priorități-cheie, cum ar fi:

• cercetarea și inovarea,
• sănătatea,
• educația,
• sprijinul pentru tinerii fermieri,
• biodiversitatea și acțiunile climatice,
• gestionarea frontierelor,
• ajutorul umanitar.

Finanțarea contribuie, de asemenea, la rambursarea împrumuturilor legate de COVID-19.

Bugetul pentru 2025 a fost primul buget anual adoptat după revizuirea cadrului financiar multianual (planul de cheltuieli pe șapte ani al UE) în februarie 2024.

Coordonarea procedurii bugetare

Gestionarea eficace a bugetului UE se bazează pe cadre și politici coordonate. Acordurile interinstituționale, cadrele financiare multianuale și semestrul european sunt esențiale pentru a garanta că cheltuielile UE sunt bine planificate și menținute în limitele aprobate și că politicile economice sunt coerente în întreaga Uniune.

A. Cadrele financiare multianuale

Cadrele financiare multianuale sunt planuri financiare pe termen lung care prezintă prioritățile bugetare ale UE și limitele de cheltuieli pe parcursul mai multor ani. Cadrele financiare multianuale nu înlocuiesc procedura bugetară anuală, ci oferă o abordare structurată a planificării și stabilității financiare. Cadrul financiar multianual actual acoperă perioada 2021-2027.

În conformitate cu Tratatul de la Lisabona și cu Regulamentul financiar, bugetul anual trebuie să rămână în limitele stabilite de cadrul financiar multianual, care, la rândul său, trebuie să respecte plafoanele de cheltuieli stabilite în decizia privind resursele proprii.

B. Acordurile interinstituționale privind disciplina bugetară

C. Ca răspuns la neînțelegerile repetate privind temeiul juridic pentru execuția bugetului, instituțiile au adoptat în 1982 o declarație comună pentru a contribui la clarificarea și simplificarea procedurii bugetare.

Rezultatul a fost o serie de acorduri interinstituționale care acoperă diferite perioade din 1988 până în 2013. Cel mai recent acord interinstituțional, aplicabil pentru perioada 2021-2027, a intrat în vigoare în decembrie 2020. Aceste acorduri au îmbunătățit considerabil modul de funcționare a procedurii bugetare.

Actualul acord interinstituțional vizează:

• consolidarea disciplinei bugetare,
• îmbunătățirea funcționării procedurii bugetare anuale,
• consolidarea cooperării dintre instituții în chestiunile bugetare,
• asigurarea unei mai bune gestiuni financiare.

Acesta stabilește, de asemenea, un plan pentru introducerea de noi resurse proprii pentru a acoperi rambursarea Instrumentului de redresare al UE în perioada 2021-2027.

D. Semestrul European

Introdus în 2010 de Consiliul Afaceri Economice și Financiare, semestrul european este un ciclu anual de coordonare a politicilor economice la nivelul UE.

Urmărind inițial atingerea obiectivelor Strategiei Europa 2020, el continuă să joace un rol crucial în orientarea politicilor economice în întreaga Uniune.

În fiecare an, semestrul european se întinde pe o perioadă de șase luni. În această perioadă, politicile bugetare și structurale ale statelor membre sunt revizuite de Comisie pentru a detecta eventualele inconsecvențe și dezechilibre emergente.

Pe baza acestor evaluări economice, Comisia oferă statelor membre orientări de politică și/sau recomandări privind reformele bugetare, macroeconomice și structurale.

Obiectivul semestrului european este, așadar, de a consolida coordonarea între statele membre, în condițiile în care pregătirea principalelor decizii bugetare are loc în continuare la nivel național. Pe lângă contribuția la alinierea bugetelor naționale, Parlamentul urmărește, de asemenea, să valorifice la maximum domeniile în care bugetele naționale și bugetul UE se completează reciproc și să consolideze coordonarea dintre acestea.

Pentru mai multe informații, vă rugăm să consultați site-ul Comisiei pentru bugete.

 

Eleanor Remo James

10-2025