Noty tematyczne o Unii Europejskiej
Parlament Europejski
Wypełnij to pole

Zamówienia publiczne

W niniejszej nocie faktograficznej wyjaśniono przepisy UE dotyczące zamówień publicznych, tj. proces, w ramach którego organy publiczne, takie jak departamenty rządowe lub władze lokalne, zamawiają roboty budowlane oraz kupują towary lub usługi od przedsiębiorstw. Przedstawiono w niej również ramy prawne, główne procedury i niedawne reformy polityczne, w tym środki dotyczące cyfryzacji, zrównoważonego rozwoju i międzynarodowych zamówień publicznych. W nocie podkreślono rolę Parlamentu Europejskiego w kształtowaniu i przeglądzie unijnych ram zamówień publicznych.

Podstawa prawna

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: artykuły 26 i 114 stanowią podstawę prawną jednolitego rynku i ustanawiają wspólne przepisy UE niezbędne do jego funkcjonowania, w tym również w dziedzinie zamówień publicznych; w art. 34, 56, 57 i 62 zapisano, że zamówienia publiczne mają być otwarte na transgraniczną konkurencję w zakresie towarów i usług; art. 53 ust. 1 stanowi podstawę prawną koordynacji przepisów krajowych, które mają wpływ na dostęp do działalności gospodarczej.

Cele unijnych przepisów dotyczących zamówień publicznych

Celem unijnych przepisów dotyczących zamówień publicznych jest zagwarantowanie, że zamówienia publiczne (tj. zamówienia udzielane przez organy publiczne przedsiębiorstwom na roboty budowlane, produkty lub usługi) będą udzielane sprawiedliwie i skutecznie na całym otwartym jednolitym rynku UE.

Główne cele to:

  • równe traktowanie i przejrzystość przy udzielaniu zamówień publicznych;
  • otwarcie krajowych rynków zamówień publicznych na konkurencję w całej UE;
  • pomoc organom publicznym w optymalnym wykorzystania środków publicznych;
  • ograniczenie ryzyka nadużyć finansowych i korupcji;
  • wspieranie szerszych celów politycznych, takich jak innowacje, cyfryzacja i zrównoważony rozwój.

Zamówienia publiczne to ok. 14% PKB UE. Są szczególnie ważne w sektorach takich jak budownictwo, energetyka i telekomunikacja. Są one zatem główną siłą stymulującą wzrost gospodarczy, tworzenie miejsc pracy i innowacje na jednolitym rynku UE. Otwarcie zamówień publicznych na konkurencję w ramach jednolitego rynku pomaga organom publicznym uzyskać lepszy stosunek wartości do ceny, a jednocześnie jest korzystne z punktu widzenia konkurencyjności unijnych przedsiębiorstw oraz promuje przejrzyste i skuteczne procedury udzielania zamówień.

Wczesne przepisy o zamówieniach publicznych

Wspólnota Europejska przyjęła przepisy mające na celu koordynację przepisów krajowych, umożliwiające nakładanie obowiązków związanych z publikacją zaproszeń do składania ofert i z obiektywnymi kryteriami kontroli przetargów. Począwszy od lat 60. XX wieku, przyjęto kilka aktów prawnych dotyczących zamówień publicznych, ale później Wspólnota postanowiła uprościć i koordynować prawodawstwo w tej dziedzinie, w związku z czym przyjęła dyrektywę w sprawie procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (dyrektywa 2004/18/WE) oraz dyrektywę w sprawie procedur udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorze gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (dyrektywa 2004/17/WE). Kilka lat później na mocy dyrektywy wprowadzono szczegółowe zasady udzielania zamówień publicznych w dziedzinie obronności (dyrektywa 2009/81/WE), których celem było ułatwienie dostępu do rynków obrony innych państw członkowskich.

Reforma polityki w dziedzinie zamówień publicznych

W 2014 r. Parlament i Rada przyjęły nowy pakiet dotyczący zamówień publicznych, który obejmuje trzy dyrektywy:

  • dyrektywę o zamówieniach publicznych;
  • dyrektywę sektorową w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorze gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych;
  • dyrektywę w sprawie koncesji (dyrektywa 2014/23/UE), w której określono ramy prawne dotyczące udzielania koncesji, a jednocześnie zadbano o to, aby wszystkie podmioty gospodarcze w UE miały faktyczny i niedyskryminacyjny dostęp do rynku UE, oraz zagwarantowano większą pewność w odniesieniu do obowiązującego prawa. Koncesje to zamówienia udzielane przez organ publiczny co najmniej jednemu przedsiębiorstwu na roboty budowlane lub usługi (np. utrzymanie autostrady i zarządzanie nią). Przedsiębiorstwo, któremu udzielono koncesji, otrzymuje wynagrodzenie przede wszystkim w postaci zezwolenia na prowadzenie i eksploatację obiektów budowlanych lub na świadczenie usług.

W 2012 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie międzynarodowej polityki zamówień publicznych. Jego celem było doprecyzowanie zasad regulujących dostęp do jednolitego rynku UE w zakresie zamówień publicznych oraz procedur dla przedsiębiorstw, towarów i usług spoza UE. Miało ono również wzmocnić pozycję UE podczas negocjowania dostępu unijnych przedsiębiorstw, towarów i usług do rynków zamówień publicznych w państwach spoza UE. Impas w negocjacjach doprowadził do przedstawienia przez Komisję nowego wniosku w 2016 r. 23 czerwca 2022 r. Parlament i Rada podpisały instrument dotyczący udzielania zamówień publicznych w kontekście międzynarodowym (Instrument Zamówień Międzynarodowych – IZM). IZM ma na celu promowanie globalnego otwarcia rynków zamówień publicznych.

Ponadto 12 lipca 2023 r. weszło w życie rozporządzenie w sprawie subsydiów zagranicznych (rozporządzenie (UE) 2022/2560), co umożliwiło Komisji przeciwdziałanie zakłóceniom i zapewnienie równych warunków działania wszystkim przedsiębiorstwom działającym na jednolitym rynku. Przepisy te umożliwiają uwzględnianie subsydiów zagranicznych w poszczególnych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, gdyż zobowiązują unijnych nabywców publicznych do wykluczenia z postępowań o udzielenie zamówienia przedsiębiorstw, które otrzymały subsydia zagraniczne o charakterze zakłócającym.

W kwietniu 2012 r. Komisja przyjęła strategię na rzecz e-zamówień, aby doprowadzić to tego, by zamówienia stały się w pełni elektroniczne do połowy 2016 r. W dniu 16 kwietnia 2014 r. Parlament i Rada przyjęły dyrektywę w sprawie fakturowania elektronicznego w zamówieniach publicznych.

W dniu 3 października 2017 r. Komisja opublikowała dwa komunikaty: „Skuteczne zamówienia publiczne dla Europy” i „Wspieranie inwestycji poprzez dobrowolny mechanizm oceny ex ante aspektów dotyczących procedury udzielania zamówień publicznych w przypadku dużych projektów infrastrukturalnych”. Z myślą o dalszym usprawnieniu procedur udzielania zamówień publicznych na szczeblu europejskim w ramach pakietu dotyczącego strategii udzielania zamówień publicznych Komisja opublikowała również zalecenie w sprawie profesjonalizacji zamówień publicznych.

W swoich wytycznych politycznych na następną kadencję Komisji Europejskiej na lata 2024–2029 ówczesna kandydatka na stanowisko przewodniczącego Komisji Ursula von der Leyen zapowiedziała przegląd dyrektyw w sprawie zamówień publicznych, aby umożliwić preferowanie produktów europejskich w zamówieniach publicznych w niektórych sektorach strategicznych, zagwarantować unijną wartość dodaną i bezpieczeństwo dostaw w przypadku kluczowych technologii, produktów i usług oraz unowocześnić i uprościć przepisy dotyczące zamówień publicznych. 13 grudnia 2024 r. Komisja rozpoczęła ocenę trzech głównych dyrektyw w sprawie zamówień publicznych (dyrektywa w sprawie zamówień publicznych, dyrektywa sektorowa i dyrektywa w sprawie koncesji). Komisja zamierzała ocenić ich wyniki i wpływ w całej UE, a także czy są one nadal adekwatne do zakładanych celów, czy dzięki nim osiąga się zamierzone cele po minimalnych kosztach i czy są odpowiednie w kontekście obecnych wyzwań.

Postępowanie o udzielenie zamówienia

Procedury muszą być zgodne z zasadami prawa UE, w tym z zasadą swobodnego przepływu towarów, przedsiębiorczości i świadczenia usług. Podstawowe znaczenie mają zasady takie jak równe traktowanie, niedyskryminacja i przejrzystość, a konkurencja, poufność i skuteczność muszą być przestrzegane.

A. Typy procedur

Zaproszenia do składania ofert są dostosowane do różnych rodzajów procedur w oparciu o system progowy. Dyrektywy określają metody obliczania szacunkowej wartości każdego zamówienia publicznego oraz odpowiednie procedury.

  • W procedurze otwartej ofertę może złożyć każde zainteresowane przedsiębiorstwo.
  • Procedura ograniczona dopuszcza jedynie oferty od zaproszonych oferentów.
  • Procedura konkurencyjna z negocjacjami umożliwia każdemu przedsiębiorstwu złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału, ale tylko przedsiębiorstwa zaproszone w wyniku oceny mogą złożyć ofertę.
  • Dialog konkurencyjny dotyczy sytuacji, w których organy publiczne wydające zaproszenie do składania ofert nie mogą określić swoich potrzeb. W dialogu uczestniczą wyłącznie zaproszeni kandydaci. Zamówień udziela się wyłącznie na podstawie kryterium dotyczącego najlepszego stosunku jakości do ceny.
  • Procedura partnerstwa innowacyjnego dotyczy innowacyjnych rozwiązań, które nie są jeszcze dostępne na rynku. Organ współpracuje z co najmniej jednym podmiotem zajmującym się badaniami i rozwojem w celu wynegocjowania nowatorskiego rozwiązania podczas przetargu.

W szczególnych przypadkach zamówienia mogą być udzielane bez uprzedniej publikacji.

B. Kryteria udzielania zamówień

Instytucje zamawiające są zobowiązane do udzielania zamówień publicznych na podstawie kryterium oferty najkorzystniejszej ekonomicznie, wprowadzonego w ramach reformy przepisów dotyczących zamówień publicznych. Kryterium to uwzględnia nie tylko najniższą cenę, ale również najlepszy stosunek jakości do ceny, gdyż bierze się w nim pod uwagę czynniki jakościowe, środowiskowe i społeczne, koszty cyklu życia i innowacje.

C. Zasady dotyczące publikacji ogłoszenia i przejrzystości

W ramach postępowania o udzielenie zamówienia konieczne jest zapewnienie niezbędnej przejrzystości na każdym etapie. Jest to możliwe dzięki publikowaniu najważniejszych elementów postępowania o udzielenie zamówienia oraz dzięki publikowaniu informacji dotyczących kandydatów i oferentów, jak również dostarczeniu wystarczającej dokumentacji na temat wszystkich etapów postępowania.

D. Środki ochrony prawnej w przypadku naruszenia umów

Dyrektywa w sprawie procedur odwoławczych z 2007 r. wprowadza skuteczny system odwoławczy w przypadku naruszenia przepisów dotyczących zamówień publicznych. Na jej mocy wprowadzono okres zawieszenia, który po podjęciu decyzji w sprawie zamówienia daje oferentom co najmniej dziesięć dni na odwołanie się od decyzji przed podpisaniem umowy przez organy. Okres ten pozwala na ewentualne zakwestionowanie decyzji.

E. Inne aspekty zamówień publicznych

W przepisach wprowadzonych w 2024 r. podkreśla się włączenie społeczne i upraszcza umowy o świadczenie usług. Mają one na celu ograniczenie biurokracji, pomoc małym i średnim przedsiębiorstwom dzięki jednolitemu europejskiemu dokumentowi zamówienia oraz zachęcanie do dzielenia zamówień na części. Priorytetowo traktuje się e-zamówienia wraz z określonymi technikami e-zamówień. W dyrektywach uznaje się orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie udzielania zamówień wewnętrznych oraz wzmacnia przepisy zapobiegające konfliktom interesów i korupcji.

Co więcej, w nowych przepisach kładzie się nacisk na zielone zamówienia publiczne, bierze pod uwagę wpływ na środowisko i dopuszcza odniesienia do oznakowania ekologicznego. Zielone zamówienia publiczne zdefiniowano w komunikacie Komisji pt. „Zamówienia publiczne na rzecz poprawy stanu środowiska” jako „proces, w ramach którego instytucje publiczne starają się uzyskać towary, usługi i roboty budowlane o ograniczonym oddziaływaniu na środowisko w ciągu całego cyklu życia w porównaniu do towarów, usług i robót budowlanych o identycznym przeznaczeniu, jakie zostałyby zamówione w innym przypadku”. Komisja opracowuje dobrowolne kryteria zielonych zamówień publicznych dla kilku grup produktów i proponuje minimalne obowiązkowe kryteria i cele w zakresie zielonych zamówień publicznych w prawodawstwie sektorowym, np. w dyrektywie w sprawie ekologicznie czystych pojazdów (dyrektywa 2019/1161/UE), w rozporządzeniu w sprawie ekoprojektu, w rozporządzeniu w sprawie nowych wyrobów budowlanych oraz w rozporządzeniu w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych.

W dniu 11 marca 2020 r., po przyjęciu planu działania dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym, Komisja opublikowała dokument roboczy w sprawie unijnych kryteriów mających zastosowanie do zielonych zamówień publicznych dla centrów danych, serwerowni i usług w chmurze w trosce o to, aby sprzęt i usługi centrów danych były zamawiane w sposób przyjazny dla środowiska, zgodnie z unijnymi celami w zakresie energii, zmiany klimatu i efektywnego gospodarowania zasobami.

W odpowiedzi na pandemię COVID-19 Komisja zaproponowała Program działań Unii w dziedzinie zdrowia, którego celem jest znaczne zwiększenie budżetu na zamówienia w dziedzinie zdrowia publicznego, w tym na leki, szczepionki i systemy danych dotyczących zdrowia. Rozporządzenie ustanawiające program działań Unii w dziedzinie zdrowia na lata 2021–2027 weszło w życie 1 stycznia 2021 r. Komisja przedstawiła nowe wytyczne dla nabywców publicznych dotyczące szybkiego udzielania zamówień na niezbędny sprzęt, zainicjowała pięć wspólnych zamówień na osobisty sprzęt ochronny z państwami członkowskimi oraz uwypukliła kwestię cyfryzacji zamówień publicznych za pośrednictwem krajowych platform e-zamówień w ramach szerszej strategii odbudowy po pandemii COVID-19.

Jeżeli chodzi o zamówienia w dziedzinie obronności, w październiku 2023 r. przyjęto rozporządzenie w sprawie ustanowienia instrumentu na rzecz wzmocnienia europejskiego przemysłu obronnego przez zamówienia realizowane na zasadzie współpracy (EDIRPA). Celem tego rozporządzenia jest znaczne zwiększenie wydatków na obronność, promowanie wspólnych inwestycji we wspólne projekty, wzmocnienie wspólnych zamówień w zakresie zdolności obronnych, zwiększenie inwestycji w różnorodne zdolności misji, wykorzystywanie synergii, pobudzanie innowacji i wzmocnienie europejskiego przemysłu obronnego z naciskiem na wspieranie MŚP.

Rola Parlamentu Europejskiego

Parlament odegrał kluczową rolę w przyjęciu pakietu dotyczącego zamówień publicznych z 2014 r. Parlament konsekwentnie wzywa do uproszczenia przepisów, zwiększenia pewności prawa, lepszego dostępu dla MŚP, szerszego wykorzystania narzędzi cyfrowych i większego wsparcia na rzecz zrównoważonego rozwoju w zamówieniach publicznych.

Przed przyjęciem pakietu dotyczącego zamówień publicznych 15 stycznia 2014 r. Parlament przyjął szereg rezolucji, w tym:

W ramach działań na rzecz dalszej poprawy zamówień publicznych w UE Parlament 4 października 2018 r. przyjął rezolucję w sprawie pakietu dotyczącego strategii udzielania zamówień publicznych. W rezolucji tej, popartej analizą ram prawnych unijnych zamówień publicznych, Parlament zaapelował o większe wykorzystanie technologii cyfrowych w postępowaniach o udzielanie zamówień publicznych w UE, ułatwienia dla małych i średnich przedsiębiorstw oraz przedsiębiorstw społecznych, lepszy dostęp dostawców z UE do rynków zamówień publicznych w państwach spoza UE i profesjonalizację zamawiających. W 2020 r. w badaniu dotyczącym krajowych przeszkód prawnych w przepisach dotyczących jednolitego rynku stwierdzono, że różnice w profesjonalizmie zamówień publicznych w państwach członkowskich są istotną przyczyną nierównego dostępu do zamówień publicznych.

Na podstawie badań dotyczących zamówień publicznych w UE oszacowano, że niedawna działalność legislacyjna Parlamentu wygenerowała nawet 2,88 mld EUR rocznie. Jednocześnie dzięki dyrektywom UE z 2024 r. dotyczącym zamówień publicznych całkowita wartość zamówień wzrosła z niecałych 200 do ok. 525 mld EUR.

W kwietniu 2020 r. opublikowano briefing pt. „Unijne ramy zamówień publicznych”, w którym przeanalizowano, w jaki sposób ramy te przyczyniają się do osiągnięcia celów porozumienia paryskiego i strategii na rzecz gospodarki o obiegu zamkniętym. O opracowanie naukowe wystąpiła Komisja Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów Parlamentu Europejskiego (IMCO) z myślą o rezolucji w sprawie dążenia do bardziej zrównoważonego jednolitego rynku dla przedsiębiorstw i konsumentów, przyjętej przez Parlament 25 listopada 2020 r.

W dniu 22 lutego 2021 r. komisji IMCO przedstawiono analizę pokazującą wpływ pandemii COVID-19 na rynek wewnętrzny. Zaproponowano w niej podejście polityczne na wypadek przyszłych kryzysów, w tym środki zarezerwowane na opracowanie szczepionek i koordynację przepisów na szczeblu UE. W analizie wskazano, że państwa członkowskie szybko dostrzegły znaczenie skoordynowanych działań w zakresie zamawiania środków medycznych i środków ochrony indywidualnej ze względu na skalę kryzysu.

1 grudnia 2021 r. komisja IMCO we współpracy z Komisją Ochrony Środowiska Naturalnego, Zdrowia Publicznego i Bezpieczeństwa Żywności zorganizowała wysłuchanie publiczne na temat zrównoważonych zamówień publicznych. Celem było sprawdzenie, w jaki sposób zakupy publiczne mogą wspierać cele Europejskiego Zielonego Ładu.

W maju 2022 r. opublikowano badanie dla komisji IMCO pt. „Jednolity rynek cyfrowy a cyfryzacja sektora publicznego”, w którym zbadano potencjał unijnej platformy GovTech w zakresie modernizacji sektora publicznego.

9 września 2025 r. Parlament przyjął rezolucję w sprawie zamówień publicznych, w której wezwał Komisję do uproszczenia obecnych ram oraz ograniczenia biurokracji i obciążeń regulacyjnych przy jednoczesnym utrzymaniu wysokich standardów społecznych i środowiskowych oraz poprawie konkurencyjności UE.

14 października 2025 r. Komisja opublikowała ocenę trzech dyrektyw UE w sprawie zamówień publicznych. Ocena obejmuje lata 2016–2024, stanowi element przygotowań do planowanego aktu o zamówieniach publicznych, który ma zostać przyjęty w drugim kwartale 2026 r., i jest zgodna z wytycznymi dotyczącymi lepszego stanowienia prawa. Ocenę omówiono na forum komisji IMCO podczas wymiany poglądów z Komisją 11 listopada 2025 r.

Niniejsza nota faktograficzna została przygotowana przez Departament Tematyczny Parlamentu Europejskiego ds. Gospodarki i Wzrostu. Więcej informacji na ten temat można znaleźć na stronie internetowej Komisji Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów.

 

Georgios ATHANASIADIS