Обществени поръчки

В настоящия информационен фиш се обясняват правилата на Европейския съюз (ЕС) относно обществените поръчки, т.е. процесът, чрез който публичните органи, като например държавни ведомства или местни органи, закупуват работа, стоки или услуги от дружества. В него се очертават правната рамка, основните процедури и неотдавнашните реформи на политиката, включително мерките за цифровизация, устойчивост и международни обществени поръчки. В него се подчертава ролята на Европейския парламент в оформянето и преразглеждането на рамката на ЕС за обществените поръчки.

Правно основание

Договора за функционирането на Европейския съюз: членове 26 и 114 предоставят правното основание за единния пазар и установяват общи правила на ЕС, необходими за неговото функциониране, включително в областта на обществените поръчки; членове 34, 56, 57 и 62 гарантират, че обществените поръчки са отворени за трансгранична конкуренция в областта на стоките и услугите, а член 53, параграф 1 предоставя правното основание за координиране на националните правила, които засягат достъпа до икономически дейности.

Цели на правилата на ЕС за обществените поръчки

Целта на правилата на ЕС за обществените поръчки е да се гарантира, че обществените поръчки (т.е. поръчки, възложени от публични органи на дружества за извършване на строителни работи или предоставяне на продукти или услуги) се възлагат справедливо и ефикасно в рамките на отворения единен пазар на ЕС.

Техните основни цели са:

• гарантиране на равно третиране и прозрачност при възлагането на обществени поръчки;
• отваряне на националните пазари на обществени поръчки за конкуренция в целия ЕС;
• подпомагане на публичните органи да осигурят най-доброто съотношение между качество и цена за обществените средства;
• намаляване на рисковете от измами и корупция;
• подпомагане на по-широки цели на политиката като иновации, цифровизация и устойчивост.

Обществените поръчки съставляват около 14 % от БВП на ЕС и са особено важни в сектори като строителството, енергетиката и телекомуникациите. Поради това те са основен двигател на икономическия растеж, създаването на работни места и иновациите в рамките на единния пазар на ЕС. Отварянето на обществените поръчки за конкуренция в рамките на единния пазар помага на публичните органи да осигурят по-добро съотношение между качество и цена, като същевременно подкрепя конкурентоспособността на дружествата от ЕС и насърчава прозрачни и ефикасни процедури за възлагане.

Ранни закони за обществените поръчки

Европейската общност е приела законодателство, насочено към координирането на националните правила, с които се налагат задължения за публикуване на поканите за представяне на оферти и за обективност на критериите, използвани при разглеждането на офертите. От 60-те години на миналия век насам бяха приети няколко правни акта, свързани с обществените поръчки, но по-късно Общността реши да опрости и координира законодателството в тази област, като прие директива относно процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, услуги и доставки (Директива 2004/18/ЕО) и директива относно процедурите за възлагане на обществени поръчки в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (Директива 2004/17/EО). Няколко години по-късно с директива бяха въведени конкретни правила за възлагане на обществени поръчки, насочени към улесняване на достъпа до пазарите в областта на отбраната (Директива 2009/81/ЕО) на останалите държави членки.

Реформа на политиката в областта на обществените поръчки

През 2014 г. Парламентът и Съветът приеха нов пакет за обществените поръчки, който включва три директиви:

• Директивата за обществените поръчки;
• Директивата относно комуналните услуги относно възлагането на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги;
• Директивата относно концесиите, която установява правна рамка за възлагането на концесии, с която се гарантира, че всички стопански субекти в ЕС разполагат с ефективен и недискриминационен достъп до пазара на ЕС, и с която се предоставя по-голяма правна сигурност по отношение на приложимото право. Концесиите са договори, възложени от публичен орган на едно или повече дружества за строителни дейности или услуги (напр. поддръжка и управление на автомагистрали). Дружество, на което е възложена концесия, получава възнаграждение основно от това, че му се разрешава да управлява и експлоатира строителните дейности или услугата.

През 2012 г. Комисията предложи регламент относно политиката във връзка с международните обществени поръчки. Той имаше за цел да изясни правилата, уреждащи достъпа до единния пазар на ЕС в областта на обществените поръчки, както и процедурите за дружества, стоки и услуги от държави извън ЕС. С този регламент се целеше също да се укрепи позицията на ЕС при договарянето на достъпа на дружества, стоки и услуги от ЕС до пазарите на обществени поръчки на държави извън ЕС. Застой в преговорите доведе до ново предложение на Комисията през 2016 година. Парламентът и Съветът подписаха Акта за международните обществени поръчки (IPI) на 23 юни 2022 година. Той има за цел да насърчи отварянето в световен мащаб на пазарите на обществени поръчки.

Освен това на 12 юли 2023 г. влезе в сила Регламентът относно чуждестранните субсидии (Регламент (ЕС) 2022/2560), който даде възможност на Комисията да се справи с нарушенията и да гарантира еднакви условия на конкуренция за всички дружества, извършващи дейност на единния пазар. Тези нови правила гарантираха, че чуждестранните субсидии могат да бъдат разгледани от Комисията в отделните процедури за възлагане на обществени поръчки, като се изисква от публичните купувачи от ЕС да изключват от процедурите за възлагане на обществени поръчки дружества, които са получили нарушаващи конкуренцията чуждестранни субсидии.

През април 2012 г. Комисията прие стратегия за електронни обществени поръчки с цел цялостно преминаване към електронни обществени поръчки (e-procurement) до средата на 2016 година. На 16 април 2014 г. Парламентът и Съветът приеха директива относно електронното фактуриране при обществените поръчки.

На 3 октомври 2017 г. Комисията прие две съобщения: „Повишаване на ефективността на обществените поръчки в Европа и в полза на Европа“ и „Подпомагане на инвестициите чрез доброволна предварителна оценка на големи инфраструктурни проекти във връзка с обществените поръчки“. С цел по-нататъшно подобряване на европейските обществени поръчки, като част от пакета за стратегията за обществените поръчки, тя публикува и препоръка относно професионализацията на обществените поръчки.

В своите Политически насоки за следващата Европейска комисия за периода 2024—2029 г. тогавашният кандидат за председател на Комисията — г-жа Урсула фон дер Лайен, обяви преразглеждане на директивите за обществените поръчки, за да се даде възможност да се отдава предпочитание на продукти от ЕС в областта на обществените поръчки за някои стратегически сектори, да се спомогне за гарантиране на добавената стойност от ЕС и сигурността на доставките за жизненоважни технологии, продукти и услуги и да се модернизират и опростят правилата за обществените поръчки. На 13 декември 2024 г. Комисията започна оценка на трите основни директиви относно обществените поръчки (Директивата относно обществените поръчки, Директивата относно комуналните услуги и Директивата относно концесиите). Тя имаше за цел да оцени техните резултати и въздействие в целия ЕС, дали те продължават да бъдат подходящи за целта, дали постигат планираните цели при минимални разходи и дали са подходящи за справяне с настоящите предизвикателства.

Процедура за обществени поръчки

Процедурите трябва да се придържат към принципите на правото на ЕС, включително свободното движение на стоки, установяването и предоставянето на услуги. Принципи като равно третиране, недискриминация и прозрачност са от съществено значение и конкуренцията, поверителността и ефикасността трябва да бъдат спазвани.

A. Видове процедури

Поканите за участие в търгове са съгласувани с различните видове процедури въз основа на система от прагове. В директивите се очертават методите за изчисляване на прогнозната стойност на всеки договор за обществена поръчка, както и свързаните с това процедури.

• При „откритата процедура“ всяко заинтересовано дружество може да представи оферта.
• „Ограничената процедура“ позволява само поканените кандидати да представят оферти.
• „Състезателната процедура с договаряне“ позволява на всяко дружество да поиска участие, но само на поканените след оценка се позволява да подадат оферта.
• „Състезателният диалог“ се отнася за ситуации, при които публичните органи, които обявяват поканата за представяне на оферти, не могат да определят своите нужди; само поканените кандидати участват в диалога. Договорите се възлагат въз основа на най-доброто съотношение между цена и качество.
• Процедурата за „партньорство за иновации“ се отнася до новаторски решения, които все още не са на пазара. Органът си сътрудничи с един или няколко субекта за научноизследователска и развойна дейност с цел договаряне на ново решение по време на тръжната процедура.

В специални случаи поръчките могат да бъдат възлагани без предварително публикуване.

B. Критерии за възлагане на договор

Възлагащите органи са длъжни да възлагат обществени поръчки въз основа на критерия за „икономически най-изгодната оферта“ (MEAT), въведен в реформата на правилата за обществените поръчки. Вместо да отчита само най-ниската цена, икономически най-изгодната оферта съчетава най-доброто съотношение качество/цена, като се вземат предвид качествените, екологичните и социалните фактори, разходите през жизнения цикъл и иновациите.

C. Правила за публикуване и прозрачност

Процедурите за възлагане на поръчки трябва да гарантират необходимата прозрачност на всички етапи. Това се постига чрез публикуване на основните елементи на процедурите за възлагане на обществени поръчки и чрез публикуване на информация за кандидатите и оферентите, както и чрез осигуряване на достатъчна документация относно всички етапи от процедурата.

D. Средства за правна защита при нарушаване на договорите

Директивата за средствата за правна защита от 2007 г. гарантира ефективна система за преглед на нарушенията на правилата за възлагане на обществени поръчки. С нея се въвежда период на изчакване, който след решение за сключване на договор дава на оферентите най-малко 10 дни да прегледат решението преди подписването на договора от органите. Този период дава възможност за евентуално оспорване на решението.

E. Други аспекти на обществените поръчки

Въведените през 2014 г. правила подчертават социалното приобщаване и опростяват договорите за услуги. Целта им е да се намали бюрокрацията, да се подпомогнат малките и средните предприятия (МСП) с „единния европейски документ за обществени поръчки“ и да се насърчи разделянето на поръчките на обособени позиции. Електронните обществени поръчки се ползват с приоритет, като са очертани специфични техники за електронни обществени поръчки. В директивите се признават решенията на Съда на Европейския съюз относно възлагането на вътрешни поръчки и се укрепват разпоредбите за борба с конфликтите на интереси и корупцията.

Освен това правилата поставят акцент върху екологосъобразните обществени поръчки, като се взема предвид въздействието върху околната среда и се дава възможност за посочване на екомаркировката. Екологосъобразните обществени поръчки (ЕОП) са определени в съобщението на Комисията, озаглавено „Обществени поръчки, насочени към една по-добра околна среда“ като „процедура, чрез която публичните органи се стремят да получат продукти, услуги и строителни работи с намалено въздействие върху околната среда през целия им жизнен цикъл, вместо продукти, услуги и строителни работи със същата основна функция, които иначе биха били предоставени“. Комисията разработва доброволни критерии за ЕОП за няколко продуктови групи и предлага минимални задължителни критерии и цели за ЕОП в секторното законодателство, като например Директивата относно чистите превозни средства (Директива (ЕС) 2019/1161), Регламента относно екопроектирането, новия регламент относно строителните продукти и Регламента относно опаковките и отпадъците от опаковки.

След приемането на 11 март 2020 г. на Плана за действие от 2020 г. относно кръговата икономика Комисията публикува работен документ относно критериите за ЕОП за центрове за данни, сървърни зали и услуги в „облак“ с цел да се гарантира, че оборудването и услугите на центровете за данни се доставят по екологосъобразен начин в съответствие с целите на ЕС в областта на енергетиката, изменението на климата и ефективното използване на ресурсите.

В отговор на пандемията от COVID-19 Комисията предложи програмата „ЕС в подкрепа на здравето“, насочена към значително увеличаване на бюджета за обществени поръчки в областта на общественото здравеопазване, включително лекарства, ваксини и системи за здравни данни. Регламент за създаване на програмата „ЕС в подкрепа на здравето“ за периода 2021—2027 г. влезе в сила от 1 януари 2021 година. Комисията предостави нови насоки за публичните купувачи за бързо възлагане на обществени поръчки за основно оборудване, инициира пет съвместни обществени поръчки за лични предпазни средства с държавите членки и подчерта цифровизацията на обществените поръчки чрез национални платформи за електронни обществени поръчки като част от по-широката си стратегия за възстановяване след COVID-19.

Що се отнася до обществените поръчки в областта на отбраната, през октомври 2023 г. беше приет Регламентът за Акт за укрепване на европейската отбранителна промишленост чрез съвместни обществени поръчки (EDIRPA), с който се създава инструмент за укрепване на европейската отбранителна промишленост чрез съвместни обществени поръчки. С този регламент се цели да се увеличат значително разходите за отбрана, да се насърчат колективните инвестиции в съвместни проекти, да се подобри съвместното възлагане на обществени поръчки за отбранителни способности, да се укрепят инвестициите в разнообразни способности за мисии, да се използват полезните взаимодействия, да се стимулират иновациите и да се укрепи европейската отбранителна промишленост, с акцент върху подкрепата за МСП.

Ролята на Европейския парламент

Парламентът изигра централна роля при приемането на пакета за обществените поръчки от 2014 г. Той последователно призовава за по-прости правила, по-голяма правна сигурност, по-добър достъп за МСП, по-широко използване на цифрови инструменти и по-силна подкрепа за устойчивостта при обществените поръчки.

Преди да приеме пакета за обществените поръчки на 15 януари 2014 г., Парламентът прие няколко резолюции, включително:

• резолюция относно развитието в областта на обществените поръчки (18 май 2010 г.);
• резолюция относно равния достъп до пазарите на публичния сектор в ЕС и в трети страни (12 май 2011 г.);
• резолюция относно модернизирането на обществените поръчки (25 октомври 2011 г.).

Като част от усилията за по-нататъшно подобряване на обществените поръчки в ЕС, на 4 октомври 2018 г. Парламентът прие резолюция относно пакета за стратегията за обществените поръчки. В резолюцията, основана на анализ на правната рамка на ЕС за обществените поръчки, се призовава за по-добро внедряване на цифровите технологии в обществените поръчки в ЕС, мерки за улесняване на МСП и предприятията от социалната икономика, подобрен достъп на доставчиците от ЕС до пазарите на обществени поръчки в държави извън ЕС и професионализация на купувачите. През ноември 2020 г. в проучване относно правните пречки пред правилата на единния пазар беше установено, че различията в професионализма в областта на обществените поръчки между държавите членки са значителна причина за неравномерния достъп до обществени поръчки.

Съгласно проучване относно възлагането на обществени поръчки в ЕС, неотдавнашната законодателна дейност на Парламента е генерирала до 2,88 милиарда евро годишно. Същевременно директивите на ЕС от 2014 г. в областта на обществените поръчки доведоха до увеличение на общите средства за възложени поръчки от по-малко от 200 милиарда евро до приблизително 525 милиарда евро.

През април 2020 г. в общ преглед, озаглавен „Рамката на ЕС за обществените поръчки“, беше направен преглед на начина, по който тази рамка допринася за постигането на целите на Парижкото споразумение и на стратегията за кръговата икономика. Този научноизследователски документ беше поискан от комисията по вътрешния пазар и защита на потребителите (IMCO) на ЕП за целите на резолюция, озаглавена „Към по-устойчив единен пазар за предприятията и потребителите“, приета на 25 ноември 2020 година.

На 22 февруари 2021 г. с комисията IMCO беше споделено проучване относно въздействието на COVID-19 върху единния пазар. В него се предлагат политически подходи за бъдещи кризи, включително запазени средства за разработване на ваксини и координация на правилата на равнище ЕС. В проучването се посочва, че държавите членки бързо прозират значението на координираните усилия за набавяне на медицински и лични предпазни средства поради интензивността на кризата.

На 1 декември 2021 г. комисията IMCO проведе публично изслушване относно устойчивите обществени поръчки съвместно с комисията на ЕП по околна среда, обществено здраве и безопасност на храните. Целта беше да се види как обществените поръчки биха могли да подпомагат целите на Европейския зелен пакт.

През май 2022 г. в проучване, изготвено за комисията IMCO, озаглавено „Цифровият единен пазар и цифровизацията на публичния сектор“, беше изследван потенциалът на платформата GovTech на ЕС за модернизиране на публичния сектор.

На 9 септември 2025 г. Парламентът прие резолюция относно обществените поръчки, в която призовава Комисията да опрости настоящата рамка, като намали бюрокрацията и регулаторната тежест и същевременно запази високите социални и екологични стандарти и повиши конкурентоспособността на ЕС.

На 14 октомври 2025 г. Комисията публикува своята оценка на трите директиви на ЕС за обществените поръчки. Оценката обхваща периода 2016—2024 г. и е част от подготовката за предстоящия акт за обществените поръчки, който се очаква през второто тримесечие на 2026 г., като следва Насоките за по-добро регулиране. Оценката беше обсъдена от комисията IMCO по време на размяна на мнения с Комисията на 11 ноември 2025 година.

Настоящият информационен фиш беше изготвен от Тематичния отдел по икономика и растеж на Европейския парламент. Повече информация по тази тема можете да намерите на уебсайта на комисията по вътрешния пазар и защита на потребителите.

 

Georgios ATHANASIADIS

03-2026