Kontrola budżetowa

W nocie tematycznej wyjaśniamy, czym jest kontrola budżetowa i dlaczego ma ona znaczenie w UE. Opisuje ramy prawne regulujące kontrolę budżetową UE i określa sposób sprawowania kontroli budżetowej na szczeblu krajowym, instytucjonalnym i politycznym w UE. Wyjaśnia procedurę udzielania absolutorium i rolę Parlamentu Europejskiego oraz podaje nowe przykłady zastosowania kontroli budżetowej i opisuje wyzwania.

Podstawa prawna

Kontrola budżetowa opiera się na kilku dokumentach prawnych.

• Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE): Art. 287, 317–319, 322 i 325 są podstawą prawną wykonania budżetu UE, kontroli i ochrony przed nadużyciami finansowymi.
• W rozporządzeniu (UE, Euratom) 2024/2509, zwanym rozporządzeniem finansowym, znajdują się szczegółowe przepisy dotyczące uchwalania, wykonywania i kontroli budżetu UE, gwarantujące należyte zarządzanie finansami i przejrzystość.
• Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie dyscypliny budżetowej, współpracy i należytego zarządzania finansami usprawnia współpracę między instytucjami UE i wzmacnia dyscyplinę budżetową w trakcie całej procedury.
• W Regulaminie Parlamentu Europejskiego, w szczególności w art. 101–102, 106, 139 i załączniku V, opisano wewnętrzne procedury kontroli budżetowej, procedury udzielania absolutorium i nadzoru nad kwestiami finansowymi.

Cele

Celem kontroli budżetowej jest zagwarantowanie, aby wszystkie wydatki UE były:

• prawomocne,
• prawidłowe,
• poprawnie zarejestrowane,
• zarządzane w sposób sprawny, skuteczny i oszczędny.

Czym jest kontrola budżetowa?

Kontrola budżetowa w Unii Europejskiej gwarantuje, że pieniądze z budżetu UE pozyskuje się i wydaje w sposób zgodny z prawem, wydajny i skuteczny.

Pierwsze kontrole często odbywają się na szczeblu krajowym, gdzie państwa członkowskie monitorują sposób pozyskiwania i wydatkowania środków. Na szczeblu UE każda instytucja kontroluje swoje wydatki wewnętrznie, natomiast Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO) przeprowadza niezależną kontrolę zewnętrzną. ETO sprawdza, czy wydatki UE są legalne i czy osiągają swoje cele, a następnie co roku przedstawia ustalenia. Następnie Parlament Europejski ocenia, czy budżet został wykonany prawidłowo i zgodnie z przepisami.

Kontrole mogą również pomóc w zapobieganiu nadużyciom finansowym i zapewnić, aby finansowanie unijne przynosiło rzeczywiste korzyści obywatelom.

Jak przebiega kontrola budżetowa?

A. Kontrola na szczeblu krajowym

W dużym stopniu to organy krajowe w państwach członkowskich przeprowadzają pierwsze kontrole sposobu pozyskiwania i wydatkowania środków finansowych. W związku z tym to one są odpowiedzialne za niektóre aspekty kontroli budżetowej, zwłaszcza w odniesieniu do tradycyjnych zasobów własnych, takich jak cła, które pobierają i kontrolują w imieniu UE. Odgrywają one również wiodącą rolę w wykrywaniu i zwalczaniu nadużyć finansowych i innych nieprawidłowości dotyczących budżetu UE.

Państwa członkowskie przeprowadzają również pierwszą kontrolę wydatków w ramach zarządzania dzielonego – dotyczy to funduszy, w przypadku których Komisja Europejska przekazuje zadania związane z wykonaniem budżetu organom krajowym w państwach członkowskich. Dotyczy to Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego (zwanych łącznie funduszami strukturalnymi), a także Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

B. Kontrola na szczeblu Unii Europejskiej

Na szczeblu UE istnieją trzy rodzaje kontroli: wewnętrzna, zewnętrzna i na szczeblu politycznym lub polityczna.

1. Kontrola wewnętrzna

Każda instytucja UE monitoruje swój własny budżet. Urzędnicy zatwierdzający, księgowi i audytorzy wewnętrzni przeprowadzają kontrole, aby dopilnować, że środki są obsługiwane prawidłowo i zgodnie z przepisami.

2. Kontrola zewnętrzna

ETO, wspierany przez krajowe organy kontroli, kontroluje sprawozdania finansowe i wydatki UE oraz co roku przedkłada szczegółowe sprawozdania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie UE (które razem stanowią władzę budżetową UE) zgodnie z art. 287 TFUE. Działalność ETO:

• poświadczenie wiarygodności rachunków, jak również legalności i prawidłowości operacji leżących u ich podstaw (zwane DAS);
• sprawozdanie z wykonania budżetu ogólnego, w tym również budżetów wszystkich instytucji i organów wyspecjalizowanych;
• specjalne sprawozdania dotyczące agencji i organów Unii Europejskiej;
• sprawozdania specjalne z wykonania zadań i zgodności;
• przeglądy obszarów polityki lub nowych problemów.

Do 2021 r. ETO publikował również sprawozdanie roczne dotyczące ogólnych wyników budżetowych. Przedstawia też sprawozdania na temat zaciągania i udzielania pożyczek oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju, który jest obecnie włączony do długoterminowego planu wydatków UE, czyli wieloletnich ram finansowych.

3. Nadzór polityczny

Parlament Europejski sprawdza wykonanie budżetu, w szczególności za pośrednictwem Komisji Kontroli Budżetowej, która:

• kontroluje wykonanie budżetu UE i Europejskiego Funduszu Rozwoju na podstawie sprawozdania rocznego ETO i innych dokumentów;
• przygotowuje decyzje o udzieleniu absolutorium;
• zamyka, przedstawia i kontroluje rachunki i bilans Unii, jej instytucji i finansowanych przez nią organów;
• bada działalność finansową Europejskiego Banku Inwestycyjnego;
• ocenia, czy dofinansowanie UE było racjonalne pod względem kosztów przy wdrażaniu polityki;
• podejmuje kroki w celu zapobiegania nadużyciom i nieprawidłowościom finansowym oraz ścigania sprawców; podejmuje działania następcze w przypadku nadużyć finansowych i nieprawidłowości;
• utrzymuje kontakty z ETO, Europejskim Urzędem ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych i Prokuraturą Europejską;
• uczestniczy w zatwierdzaniu nominacji do ETO i Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych.

Procedura udzielania absolutorium

TFUE wspomina jedynie o absolutorium dla Komisji Europejskiej. Parlament Europejski udziela jednak również odrębnego absolutorium pozostałym instytucjom, organom i agencjom.

Komisja Kontroli Budżetowej Parlamentu Europejskiego sprawdza wykonanie budżetu dwa lata wstecz (rok n-2). Bada:

• roczne sprawozdania z działalności dyrekcji generalnych Komisji Europejskiej oraz innych instytucji, agencji i organów UE;
• sprawozdanie roczne Komisji Europejskiej z zarządzania i wykonania;
• sprawozdanie z oceny skoncentrowane na wynikach programów UE, zgodnie z art. 318 TFUE;
• sprawozdanie roczne EBC;
• odpowiedzi instytucji na pytania Parlamentu Europejskiego, zgodnie z art. 319 TFUE.

Taka kontrola parlamentarna gwarantuje legalność, zgodność z przepisami i należyte zarządzanie finansami. Na tej podstawie Komisja Kontroli Budżetowej przygotowuje zalecenie w sprawie udzielenia lub odmowy udzielenia absolutorium. Następnie Parlament Europejski głosuje nad decyzją o udzieleniu absolutorium w formie rezolucji zawierającej uwagi i zalecenia dotyczące wykonania budżetu.

Jeżeli Komisja Kontroli Budżetowej uzna, że jest usatysfakcjonowana, proponuje udzielić absolutorium zgodnie z art. 266 rozporządzenia finansowego. Absolutorium jest następnie udzielane, zazwyczaj do połowy maja, jeżeli większość posłów do Parlamentu Europejskiego poprze w głosowaniu propozycję komisji. Parlament Europejski może również odroczyć decyzję o udzieleniu absolutorium do października, jeżeli nie jest zadowolony z konkretnych aspektów zarządzania budżetem.

W przypadku odmowy udzielenia absolutorium lub jego odroczenia Parlament Europejski informuje zainteresowane instytucje, organy lub agencje o powodach takiej decyzji. Muszą one wówczas niezwłocznie usunąć przeszkody, które spowodowały odmowę udzielenia absolutorium (zgodnie z wymogami art. 319 ust. 3 TFUE i art. 268 rozporządzenia finansowego). Jeśli chodzi o absolutorium dla Komisji Europejskiej, państwa członkowskie muszą poinformować Komisję Europejską o krokach podjętych w reakcji na uwagi Parlamentu Europejskiego, a Komisja Europejska uwzględnia je w swoim sprawozdaniu uzupełniającym.

Po usunięciu przeszkód Komisja Kontroli Budżetowej przygotowuje w ciągu sześciu miesięcy nowe sprawozdanie i proponuje udzielenie lub odmowę udzielenia absolutorium.

Odmowa udzielenia absolutorium to ważny sygnał. W 1998 r. Parlament Europejski poparł w głosowaniu odmowę udzielenia absolutorium: powołano grupę niezależnych ekspertów, którzy przygotowali sprawozdanie na temat ciążących na Komisji Europejskiej zarzutów oszustwa, złego zarządzania i nepotyzmu. Ustalenia grupy doprowadziły do dymisji całej Komisji Europejskiej w 1999 r.

Od 2009 r. Parlament Europejski odmawia udzielenia absolutorium sekretarzowi generalnemu Rady ze względu na brak współpracy ze strony Rady w ramach procedury udzielania absolutorium.

Rola Parlamentu Europejskiego

A. Kształtowanie się uprawnień

Uprawnienia Parlamentu Europejskiego w zakresie kontroli budżetowej stopniowo rosły na przestrzeni dziesięcioleci.

• W latach 1958–1970 Parlament Europejski był informowany jedynie o decyzjach w sprawie absolutorium podjętych przez Radę UE.
• W 1971 r. Parlament uzyskał takie same uprawnienia w zakresie udzielania absolutorium jak Rada.
• Od 1977 r. samodzielnie udziela absolutorium w następstwie zalecenia Rady.
• Parlament przesłuchuje także kandydatów na komisarzy, a Komisja Kontroli Budżetowej przesłuchuje kandydatów na członków ETO, jak również na stanowisko dyrektora generalnego Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) oraz na członków Komitetu Nadzoru OLAF. Stanowiska te mogą zostać obsadzone dopiero po przesłuchaniach w Parlamencie.

B. Ostatnie procedury udzielania absolutorium

1. Frontex (Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej)

W 2021 r. Parlament Europejski odroczył udzielenie absolutorium z wykonania budżetu Fronteksu ze względu na niedociągnięcia w zarządzaniu budżetem i finansami. Udzielił absolutorium później jeszcze w tym samym roku, ale wstrzymał kwotę 90 mln EUR do czasu spełnienia określonych warunków. W 2022 r. ponownie odroczył decyzję o udzieleniu absolutorium, powołując się na nierozwiązane problemy, w tym negatywne ustalenia z dochodzenia Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych w sprawie nękania, uchybień i zawracania migrantów. Absolutorium za 2022 r. zostało udzielone po potwierdzeniu, że wprowadzono korekty.

2. Inne obszary zainteresowania

Niedawne procedury udzielania absolutorium uwypukliły następujące problemy:

• wymogi dotyczące kontroli w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (fundusze na odbudowę po pandemii COVID-19) oraz konieczność połączenia solidnego nadzoru z uproszczeniem procedur, zwłaszcza dla małych i średnich przedsiębiorstw;
• wysoki poziom błędu w programach wydatków (zwłaszcza programach na rzecz wzmocnienia spójności gospodarczej i społecznej UE);
• zamówienia publiczne a przejrzystość, w tym konieczność podawania informacji o beneficjentach końcowych funduszy oraz dostęp organizacji pozarządowych do funduszy unijnych;
• etyka i uczciwość w odniesieniu do budżetu Parlamentu Europejskiego;

W wyniku dochodzenia Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych w kwietniu 2025 r. odroczono udzielenie absolutorium Agencji Unii Europejskiej ds. Azylu (EUAA). Chociaż nadal istnieją pewne obawy, Parlament Europejski udzielił EUAA absolutorium w październiku 2025 r., po wprowadzeniu przez nią pewnych zmian (na przykład rezygnacja z mianowania kierowników tymczasowych i zmiana procedury oceny personelu). Kolejne decyzje o udzieleniu absolutorium mogą być jednak uzależnione od ukończenia przez EUAA dalszych reform.

C. Stały nadzór i współpraca

Instytucje, organy i agencje muszą reagować na uwagi i zalecenia Parlamentu Europejskiego zawarte w rezolucjach w sprawie absolutorium.

Wyspecjalizowane komisje Parlamentu Europejskiego pracują nad tym, aby unijne środki finansowe wydawano efektywnie i w najlepszym interesie unijnych podatników.

Między Komisją Kontroli Budżetowej Parlamentu Europejskiego a jej odpowiednikami w parlamentach narodowych toczy się dialog, w którym uczestniczą także krajowe urzędy kontroli i agencje celne.

Więcej informacji na stronie internetowej Komisji Kontroli Budżetowej

 

Diána Haase

11-2025