La política de innovación
La política de innovación favorece el paso de la investigación a los productos y servicios nuevos que contribuyen a la creación de empleo, al refuerzo de la competitividad de la Unión a escala mundial y a la mejora de la calidad de vida de la población. La UE respalda la innovación por medio de programas de financiación tales como Horizonte Europa (con un presupuesto de 93 400 millones EUR para el período 2021-2027), que apoya la investigación y el desarrollo empresarial. Entre las iniciativas más recientes cabe destacar la Nueva Agenda Europea de Innovación (2022), el Reglamento sobre la Industria de Cero Emisiones Netas para reforzar la fabricación de tecnologías limpias, y la Brújula para la Competitividad (2025), destinada a colmar las lagunas en materia de innovación con respecto a la competencia a escala mundial.
Base jurídica
El artículo 173 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) establece que «la Unión y los Estados miembros asegurarán la existencia de las condiciones necesarias para la competitividad de la industria de la Unión».
Los artículos 179 a 190 del TFUE regulan la investigación y el desarrollo tecnológico (IDT) y la política espacial de la Unión. El instrumento principal de la política de IDT es el programa marco plurianual, que define los objetivos, las prioridades y el paquete de apoyo financiero. El Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea, previa consulta al Comité Económico y Social Europeo, adoptan los programas marco de IDT.
Objetivos
La importancia de la política de innovación está ampliamente reconocida y estrechamente vinculada a otras políticas de la Unión, como las relativas al empleo, la competitividad, el clima y el medio ambiente, la industria y la energía. El papel de la innovación radica en convertir los resultados de la investigación en servicios y productos nuevos y mejores, a fin de seguir siendo competitivos en el mercado mundial y mejorar la calidad de vida de las personas.
La Unión destina a investigación y desarrollo (I+D) un porcentaje de su PIB anual inferior al que se alcanza en otros países: en 2022, por ejemplo, destinó un 2,2 %, mientras que los Estados Unidos o la República de Corea dedicaron, respectivamente, un 3,5 % y un 4,9 %. Además, se produce un efecto de fuga de cerebros, dado que los mejores investigadores e innovadores de la Unión se trasladan a países en los que se ofrecen mejores condiciones. El mercado de la Unión sigue fragmentado y no es suficientemente favorable a la innovación. Para invertir esta tendencia, la Unión ha desarrollado el concepto de una «Unión por la innovación», encaminada a:
- situar a la Unión a la cabeza del progreso científico mundial;
- eliminar obstáculos a la innovación, como el elevado coste de las patentes, la fragmentación del mercado, la lentitud en el proceso de elaboración de normas y la escasez de capacidades, que impiden que las ideas lleguen rápidamente al mercado;
- y revolucionar la manera en que el sector público y el privado colaboran, especialmente mediante el establecimiento de asociaciones europeas para la innovación entre las instituciones de la Unión, las autoridades nacionales y regionales y las empresas.
Resultados
A. Unión por la innovación
La Unión por la innovación era una de las siete iniciativas emblemáticas de la Estrategia Europa 2020 para una economía inteligente, sostenible e integradora. Fue presentada por la Comisión en 2010 con el objetivo de crear un auténtico mercado único europeo de la innovación. Para conseguirlo, se propusieron varias medidas en los ámbitos de la protección de patentes, la normalización, la contratación pública y la normativa inteligente. Se han creado varios instrumentos para medir y hacer un seguimiento de la situación en toda la Unión y de los progresos alcanzados como, por ejemplo, los siguientes:
- Un marcador de la Unión por la innovación exhaustivo, basado en 32 indicadores, y un mercado europeo del conocimiento para patentes y licencias. El cuadro europeo de indicadores de la innovación es un instrumento de la Comisión, desarrollado a partir de la Estrategia de Lisboa, que facilita la evaluación comparativa del rendimiento de los Estados miembros de la Unión, otros países europeos y vecinos regionales en materia de innovación.
- Un cuadro de indicadores de la innovación regional, que clasifica las regiones de la Unión en cuatro grupos de resultados en materia de innovación: «líderes en innovación», «innovadores fuertes», «innovadores moderados» e «innovadores emergentes». Esto ofrece un mapa más detallado de la innovación a escala local.
La Unión por la innovación también propuso medidas para completar el Espacio Europeo de Investigación a fin de garantizar una mayor coherencia entre las políticas de investigación nacionales y de la Unión y eliminar los obstáculos a la movilidad de los investigadores. En materia educativa, la Comisión apoya proyectos para desarrollar nuevos planes de estudios dirigidos a colmar las lagunas de capacidades en innovación.
B. Horizonte 2020 y Horizonte Europa
Horizonte 2020, una de las iniciativas emblemáticas de Europa 2020 encaminada a garantizar la competitividad de la Unión a escala mundial, contaba con un presupuesto de 74 800 millones EUR (adaptado en 2015) y era el instrumento financiero que facilitaba la ejecución de la Unión por la innovación. Aunque fue el octavo programa marco de la Unión (2014-2020) para la investigación, Horizonte 2020 fue el primer programa en integrar la investigación y la innovación.
El programa Horizonte Europa se creó mediante el Reglamento (UE) 2021/695, que establece los objetivos del programa, el presupuesto para el período 2021-2027, las formas de financiación de la Unión Europea y las normas para la concesión de dicha financiación.
En la revisión intermedia del presupuesto a largo plazo de la Unión para el período 2021-2027 —el marco financiero plurianual (MFP)—, se introdujeron modificaciones en relación con la ayuda a Ucrania, así como un aumento del Fondo Europeo de Defensa y la creación de la Plataforma de Tecnologías Estratégicas para Europa (STEP). En consecuencia, el presupuesto de Horizonte Europa se redujo a 93 400 millones EUR, frente a los 95 500 millones iniciales, a partir de 2025.
El segundo plan estratégico de Horizonte Europa para 2025-2027, adoptado en marzo de 2024, señala tres ámbitos prioritarios clave: 1) la transición ecológica; 2) la transición digital; y 3) una Europa más resiliente, competitiva, inclusiva y democrática. Por otra parte, la autonomía estratégica abierta y la garantía del liderazgo de Europa en el desarrollo y el despliegue de tecnologías críticas son principios generales que orientan las inversiones en los tres ámbitos.
El 16 de julio de 2025, la Comisión presentó una propuesta relativa al próximo marco (Horizonte Europa 2028-2034), que está siendo sometida a negociaciones interinstitucionales.
C. Política de cohesión
La política de cohesión se centra también en la investigación y la innovación. En las regiones más desarrolladas, al menos el 85 % de los recursos del Fondo Europeo de Desarrollo Regional a escala nacional se asigna a objetivos en materia de innovación, cuyas prioridades para el período 2021-2027 son las inversiones en una Europa más inteligente, verde, conectada, social y cercana a sus ciudadanos.
D. Instrumentos financieros
La Unión por la innovación también tenía por objeto estimular la inversión del sector privado. Por ello propuso, entre otras medidas, un aumento de las inversiones de capital riesgo de la Unión. A fin de mejorar el acceso a créditos para proyectos de I+D y poner en marcha proyectos de demostración, la Comisión, en colaboración con el Grupo Banco Europeo de Inversiones —Banco Europeo de Inversiones (BEI) y Fondo Europeo de Inversiones—, creó una iniciativa conjunta en el marco de Horizonte 2020. La iniciativa «InnovFin – Financiación de la UE para los innovadores» constaba de una serie de instrumentos de financiación integrados y complementarios y de servicios de asesoramiento, ofrecidos por el Grupo BEI, que abarcan toda la cadena de valor de la investigación y la innovación con objeto de apoyar la inversión, desde las empresas más pequeñas hasta las más grandes.
Además de los programas de la política de cohesión, varios programas de financiación de la Unión, como el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, InvestEU y el Fondo de Innovación, están disponibles para financiar inversiones en tecnologías innovadoras. El Fondo de Innovación, en particular, es uno de los mayores programas de financiación del mundo que apoyan las tecnologías innovadoras y de cero emisiones netas centrados en la energía y la industria.
E. Instituto Europeo de Innovación y Tecnología
El Instituto Europeo de Innovación y Tecnología (EIT) se creó en 2008. Su misión general es aumentar la competitividad de Europa, su crecimiento económico sostenible y la creación de empleo mediante la promoción y el refuerzo de la cooperación entre las principales organizaciones empresariales, educativas y de investigación. También pretende impulsar la innovación y el espíritu empresarial en Europa mediante el fomento de entornos que permitan que prosperen las ideas creativas e innovadoras. El EIT logra estos objetivos principalmente a través de sus comunidades de conocimiento e innovación (CCI), que reúnen a más de 1 200 socios del ámbito empresarial, educativo y de la investigación (el «triángulo del conocimiento»).
F. Consejo Europeo de Innovación
En 2017, la Comisión creó un Grupo de Alto Nivel de Innovadores, integrado por quince miembros, que contribuyó a diseñar el modelo del Consejo Europeo de Innovación en el marco del programa Horizonte Europa. El Consejo Europeo de Innovación es el programa emblemático de innovación de la Unión para identificar, desarrollar y ampliar las innovaciones revolucionarias, especialmente las que emplean las tecnologías más avanzadas, y cuenta con un presupuesto de 10 100 millones EUR para apoyarlas a lo largo de todo el ciclo de vida, desde la investigación inicial hasta la prueba de concepto, la transferencia de tecnología y la financiación y expansión de empresas emergentes y pymes. En 2021, la Comisión firmó un memorando de entendimiento entre el Consejo Europeo de Innovación y el EIT para reforzar su cooperación con el fin de apoyar a los mejores empresarios europeos. En respuesta a la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania, la Comisión reservó 20 millones EUR para apoyar a las empresas emergentes ucranianas mediante una modificación específica del programa de trabajo del Consejo Europeo de Innovación para 2022. El programa de trabajo de este Consejo para 2025 ofrece oportunidades de financiación por valor de más de 1 400 millones EUR para tecnologías estratégicas y para la expansión de empresas.
G. Agenda Europea de Innovación
La Nueva Agenda Europea de Innovación para 2022 busca situar a Europa a la cabeza de la nueva oleada de innovación tecnológica avanzada, que requiere una I+D de vanguardia y una inversión de capital significativa para hacer frente a los retos sociales acuciantes. La Agenda propone veinticinco acciones específicas en cinco iniciativas emblemáticas: 1) financiar empresas emergentes en expansión; 2) facilitar la innovación de tecnología profunda a través de espacios de experimentación y contratación pública; 3) acelerar y reforzar la innovación en los ecosistemas europeos de innovación en toda la Unión y abordar la brecha de innovación; 4) fomentar, atraer y retener el talento para la tecnología profunda; y 5) mejorar las herramientas de formulación de políticas. Con el fin de desarrollar de forma continuada los aspectos estratégicos de la Agenda Europea de Innovación, se creó un consejo consultivo europeo sobre innovación (European Sounding Board on Innovation) como plataforma de asesoramiento y debate sobre cuestiones emergentes que reúne a representantes de alto nivel del mundo académico y la industria europeos.
En la edición de 2024 del informe sobre los resultados de la ciencia, la investigación y la innovación (SRIP) de la Comisión también se estudia el rendimiento de la Unión en materia de innovación en un contexto mundial y se proponen medidas para abordar problemas como la brecha tecnológica en comparación con otras regiones del mundo en el ámbito digital.
H. Reglamento sobre la Industria de Cero Emisiones Netas
La innovación es una parte fundamental de la nueva iniciativa para reforzar el ecosistema europeo de fabricación de productos de tecnologías de cero emisiones netas (Reglamento sobre la Industria de Cero Emisiones Netas) (2.3.1). Abarca diecinueve tecnologías de cero emisiones netas que crean condiciones más favorables para las inversiones en nuevos proyectos con el fin de reducir la dependencia de la Unión de importaciones altamente concentradas. Entre otras medidas, el Reglamento apoya la innovación mediante la creación de espacios controlados de pruebas de cero emisiones netas, la coordinación de actividades de investigación e innovación a través del Grupo Director del Plan Estratégico Europeo de Tecnología Energética y la utilización de la contratación precomercial y la contratación pública de soluciones innovadoras.
El 18 de junio de 2025, la Comisión aprobó una Decisión de Ejecución relativa al Reglamento sobre la Industria de Cero Emisiones Netas por la que se adoptan directrices para que las autoridades de los Estados miembros de la Unión apliquen determinados criterios de selección de proyectos estratégicos de cero emisiones netas.
I. La Brújula para la Competitividad y el Pacto por una Industria Limpia
En enero de 2025, la nueva Comisión Europea presentó la Brújula para la Competitividad, su plan quinquenal para impulsar la competitividad de la Unión, basándose en las recomendaciones del informe de Mario Draghi de 2024 sobre el futuro de la competitividad europea. En esencia, la Brújula incluye acciones para colmar las lagunas en materia de innovación, tales como las siguientes:
- una estrategia específica de la UE para las empresas emergentes y en expansión;
- una iniciativa de Factorías de Inteligencia Artificial y una estrategia de uso de la inteligencia artificial, para ayudar a las empresas a adoptar nuevas tecnologías;
- una propuesta de un 28.º régimen que garantice un conjunto de normas en toda la UE; y
- el apoyo al desarrollo de nuevas tecnologías, con planes de acción para los materiales avanzados, la tecnología cuántica, la biotecnología, la robótica y las tecnologías espaciales.
En el marco del segundo pilar fundamental de la «Brújula para la Competitividad – Una hoja de ruta conjunta para la descarbonización y la competitividad», la Comisión introdujo en febrero de 2025 el Pacto por una Industria Limpia. El plan incluye iniciativas para apoyar la competitividad y la resiliencia de la industria de la Unión, con el objetivo de acelerar la descarbonización y garantizar, al mismo tiempo, el futuro de la fabricación en Europa. Al definir la descarbonización como un poderoso motor de crecimiento para las industrias europeas, respalda las tecnologías limpias y la economía circular. Además, tiene previsto movilizar más de 100 000 millones EUR para apoyar la fabricación limpia en la UE.
El 25 de junio de 2025, la Comisión Europea aprobó un nuevo marco de ayudas estatales del Pacto por una Industria Limpia.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento ha aprobado numerosas resoluciones para reforzar la política de innovación de la Unión, incluidas las siguientes:
- Resolución, de 16 de junio de 2010, sobre la Estrategia UE 2020, en la que el Parlamento apoyaba firmemente una política que incluyese el sector industrial en su totalidad con el objetivo de crear el mejor entorno posible para mantener y desarrollar una base industrial sólida, competitiva y diversificada en la Unión, al tiempo que respaldaba la transición hacia una economía sostenible y eficiente desde el punto de vista energético;
- Resolución, de 12 de mayo de 2011, sobre la Unión por la innovación: transformar Europa para un mundo postcrisis;
- Resolución, de 26 de octubre de 2011, sobre la «Agenda de nuevas cualificaciones y empleos», en la que el Parlamento destacaba la importancia de desarrollar una colaboración más estrecha entre los institutos de investigación y la industria, así como de animar y apoyar a las empresas industriales a invertir en I+D;
- Resolución, de 6 de julio de 2016, sobre las sinergias para la innovación: los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, Horizonte 2020 y otros fondos de innovación europeos y programas de la Unión;
- Resolución, de 25 de noviembre de 2020, sobre una nueva estrategia industrial para Europa, en la que el Parlamento subrayó que garantizar la soberanía y la autonomía estratégica de la Unión requiere una base industrial competitiva y una enorme inversión en investigación e innovación en tecnologías facilitadoras esenciales, soluciones innovadoras y cadenas de valor clave;
- Resolución, de 6 de abril de 2022, sobre un enfoque global para la investigación y la innovación ‒ La estrategia de Europa para la cooperación internacional en un mundo cambiante, en la que se acogía con satisfacción la Comunicación de la Comisión sobre esta cuestión y se destacaba que la Unión debe desarrollar una cooperación multilateral basada en normas para abordar los retos más importantes en materia económica, social y medioambiental, en los que la I+D tiene un papel fundamental;
- Resolución, de 22 de noviembre de 2022, sobre la aplicación del Consejo Europeo de Innovación, en la que el Parlamento pedía a la Comisión que reevaluara su ejecución del Fondo del Consejo Europeo de Innovación en el marco del programa Horizonte Europa y formulaba recomendaciones para un apoyo más eficaz a la innovación radical en Europa;
- Resolución, de 14 de diciembre de 2023, sobre el incremento de la innovación y de la competitividad industrial y tecnológica por medio de un entorno favorable para empresas emergentes y empresas emergentes en expansión, en la que el Parlamento pedía a la Comisión que desarrollase una estrategia europea global para estas empresas que promoviese la innovación y abordase los retos a los que se enfrentan los innovadores particulares, los fundadores y las empresas emergentes y en expansión en la Unión; también pidió a la Comisión que apoyara y facilitara la participación de empresas emergentes y en expansión innovadoras en los programas de financiación de la Unión;
- Resolución, de 19 de junio de 2025, sobre el Pacto por una Industria Limpia, en la que el Parlamento instaba a la Comisión a que aplicase el Pacto rápidamente y ampliase las acciones propuestas con medidas adicionales.
Para más información sobre este tema, véase el sitio web de la Comisión de Industria, Investigación y Energía (ITRE).
Anne Ploeger / Kristin BECKER