Rámec EU pro fiskální politiky

K zajištění stability hospodářské a měnové unie je zapotřebí odolný rámec, který by v maximální možné míře předešel neudržitelným veřejným financím. Na konci roku 2011 vstoupila v platnost reforma (v rámci balíčku šesti právních aktů týkajících se správy ekonomických záležitostí), kterou se mění Pakt o stabilitě a růstu. Další reforma v této oblasti politiky, mezivládní Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii, včetně rozpočtového paktu, vstoupila v platnost na počátku roku 2013. Kromě toho vstoupilo v květnu 2013 v platnost nařízení o posuzování návrhů vnitrostátních rozpočtů (v rámci balíčku dvou právních aktů týkajících se správy ekonomických záležitostí). Dne 30. dubna 2024 vstoupil v platnost reformovaný rámec správy ekonomických záležitostí. Po přezkumu předložila Komise v říjnu 2025 nové návrhy, které mají zajistit soudržnost rámce jako celku.

Právní základ

• Články 3, 119–144, 136, 219 a 282–284 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).
• Protokol č. 12 (o postupu při nadměrném schodku) a protokol č. 13 (o kritériích konvergence) ke Smlouvám.

Cíle

Cílem systému fiskální politiky Evropské unie je vybudovat odolný a efektivní rámec pro koordinaci fiskálních politik členských států a dohled nad nimi. Reformy právního rámce provedené v období 2011–2013 byly přímou reakcí na krizi státního dluhu, která upozornila na potřebu přísnějších pravidel vzhledem k vedlejším účinkům neudržitelných veřejných financí v ostatních zemích eurozóny. Revidovaný rámec proto vychází ze zkušeností s prvotními problémy při vytváření evropské měnové unie a snaží se posílit hlavní zásadu zdravých veřejných financí, která je zakotvena v čl. 119 odst. 3 SFEU. Tento právní rámec prošel v roce 2024 další reformou, při níž se vycházelo z vývoje správy ekonomických záležitostí EU v posledním desetiletí. Cílem reformovaných norem je zvýšit politickou odpovědnost, zjednodušit pravidla, usnadnit investice do priorit EU a podpořit účinné prosazování pravidel. Nová struktura správy usiluje o sladění udržitelnosti veřejných financí s udržitelným a inkluzivním růstem, zejména s ohledem na ekologickou a digitální transformaci.

Výsledky

A. Pakt o stabilitě a růstu

Hlavní právní základ pro Pakt o stabilitě a růstu skýtá primární právo EU v článcích 121 (mnohostranný dohled) a 126 (postup při nadměrném schodku) SFEU a v protokolu č. 12 o postupu při nadměrném schodku. Sekundární právo EU pak stanovuje více dopodrobna, jakým způsobem mají být uplatňována pravidla a postupy zakotvené ve SFEU. První balíček šesti právních aktů týkajících se správy ekonomických záležitostí vstoupil v platnost dne 13. prosince 2011. Reformoval a upravil pravidla Paktu o stabilitě a růstu tak, aby zajišťovala hlavní nástroje pro dohled nad fiskálními politikami členských států (preventivní složka) a pro odstranění nadměrných schodků (nápravná složka). Preventivní i nápravná složka prošly dalšími úpravami v roce 2024.

Ve své současné podobě se pakt skládá z těchto opatření:

• nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2024/1263 ze dne 29. dubna 2024 o účinné koordinaci hospodářských politik a mnohostranném rozpočtovém dohledu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1466/97; toto nařízení představuje preventivní složku,
• nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku, ve znění nařízení Rady (ES) č. 1056/2005 ze dne 27. června 2005, nařízení Rady (EU) č. 1177/2011 ze dne 8. listopadu 2011 a nařízení Rady (EU) 2024/1264 ze dne 29. dubna 2024; toto nařízení představuje nápravnou složku,
• nařízení (EU) č. 1173/2011 ze dne 16. listopadu 2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně,
• směrnice Rady 2011/85/EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států, ve znění směrnice Rady (EU) 2024/1265 ze dne 29. dubna 2024. 

1. Preventivní složka Paktu o stabilitě a růstu

Cílem preventivní složky je zajistit účinnou koordinaci řádných hospodářských politik členských států, a tím podpořit dosažení cílů Unie v oblasti udržitelného a inkluzivního růstu a zaměstnanosti podle článku 121 SFEU.

Nařízení (EU) 2024/1263 upřesňuje pravidla pro obsah, předkládání, posuzování a monitorování střednědobých fiskálně-strukturálních plánů pro jednotlivé země, stanoví výdajové cíle pro členské státy během období korekce trvajícího čtyři nebo pět let (v závislosti na délce volebního období daného státu).

Národní střednědobé fiskálně-strukturální plány ukazují, jak mají země v úmyslu začlenit fiskální, reformní a investiční cíle, včetně cílů řešících případné makroekonomické nerovnováhy, do jediného uceleného střednědobého plánu. Měly by se specificky zabývat prioritami EU v souvislosti s cíli v ekologické a digitální oblasti a v oblasti energetické bezpečnosti, obrany a ekonomické a sociální odolnosti. Závazek k uskutečnění dalších investic a reforem by také umožnil prodloužit období fiskální korekce až na sedm let.

Na počátku procesu mnohostranného dohledu Komise posoudí, zda členské státy splňují stropy stanovené v Maastrichtské smlouvě pro veřejný dluh (60 % HDP) nebo schodek veřejných financí (3 %). Členské státy, které splňují tato maastrichtská kritéria, mohou dobrovolně požádat Komisi o odborné informace o tom, jak zachovat fiskální obezřetnost. Pokud však členský stát poruší některé z těchto kritérií, navrhne Komise referenční trajektorii pro veřejné výdaje, aby se zajistilo přesvědčivé snižování předpokládaného poměru veřejného dluhu k HDP nebo aby se tento poměr udržel na obezřetné úrovni pod 60 % HDP ve střednědobém horizontu.

Referenční trajektorie se vypočítá tak, že se provede posouzení udržitelnosti dluhu pro každý členský stát, a je spojena s řadou záruk, aby:

1. byla zajištěna konzistentnost s korekcemi v rámci nápravné složky;
2. bylo zajištěno, že dluh bude ročně klesat v průměru alespoň o jeden procentní bod, pokud je vyšší než 90 % HDP, a o 0,5 procentního bodu, pokud je mezi 60 % a 90 %;
3. bylo zajištěno, že členské státy dosáhnou výše schodku, která zajistí společnou rezervu pro odolnost 1,5 % HDP díky minimální roční korekci 0,4 procentního bodu HDP, kterou lze snížit na 0,25 procentního bodu v případě, že bude období korekce prodlouženo.

Referenční trajektorie slouží pouze k tomu, aby mohly členské státy a Komise vést diskuzi o definování odpovídající dráhy čistých výdajů během období korekce. V konečném důsledku musí národní střednědobé fiskálně-strukturální plány schválit Rada. V zájmu zajištění flexibility mohou členské státy také požádat o revizi během zavádění dohodnutého plánu v případě objektivních okolností, které brání jeho uskutečnění, nebo pokud je jmenována nová vláda.

Pro účely posouzení toho, zda jsou kritéria splněna, sleduje Komise pouze růst veřejných výdajů očištěných o úrokové výdaje, diskreční opatření na straně příjmů, výdaje na programy Unie financované EU nebo spolufinancované na vnitrostátní úrovni, cyklické prvky výdajů na dávky v nezaměstnanosti a jednorázová a jiná dočasná opatření. Posouzení tohoto jediného operačního ukazatele je usnadněno použitím kontrolního účtu, na kterém se zaznamenají odchylky od dráhy čistých výdajů, a veřejnými výročními zprávami členských států.

Flexibilitu zajistí také obecná úniková doložka pro případ prudkého hospodářského propadu v celé EU nebo eurozóně a národní úniková doložka pro jednotlivé členské státy pro případ nepředvídaného zhoršení makroekonomické situace dané země. Aktivace těchto doložek by umožnila dočasné zmírnění pravidel a zajistila, aby se členské státy, které čelí výjimečným okolnostem, jež nemohou ovlivnit, mohly od dohodnutého postupu odchýlit.

Hledisko odpovědnosti v tomto rámci bylo během reformy podpořeno tím, že byla posílena role Evropského parlamentu zejména díky novým požadavkům na poskytování informací a vytvořením dialogu s ostatními orgány EU o ekonomických záležitostech na úrovni plenárního zasedání. K posílení hlediska transparentnosti v rámci této reformy přispělo také zapojení nezávislých fiskálních institucí a Evropské fiskální rady do posuzování toho, zda jsou splněna pravidla, a do poskytování poradenství ohledně nastavení fiskální politiky.

2. Nápravná složka Paktu o stabilitě a růstu

Postup při nadměrném schodku

Účelem postupu při nadměrném schodku je předcházet nadměrným schodkům a zajistit jejich rychlou nápravu v souladu s článkem 126 SFEU a protokolem č. 12 ke Smlouvám.

V souladu s Paktem o stabilitě a růstu v platném znění se postup při nadměrném schodku zahájí v závislosti na kritériu schodku nebo dluhu:

• kritérium schodku: schodek sektoru vládních institucí se považuje za nadměrný tehdy, pokud je vyšší než referenční hodnota 3 % HDP v tržních cenách,
• kritérium dluhu: dluh je vyšší než 60 % HDP a za poslední tři roky nebylo dosaženo cíle ročního snížení dluhu o 1/20 objemu dluhu převyšujícího 60% prahovou hodnotu.

Několik ustanovení objasňuje, zda v případě, kdy je schodek vyšší než uvedená referenční hodnota, bude považován za výjimečný (vyplývající z nenadálé události nebo prudkého hospodářského propadu atd.) či dočasný (pokud předpovědi naznačují, že po skončení nenadálé události či hospodářského propadu schodek opět poklesne pod úroveň referenční hodnoty).

Postup pro posouzení nadměrného schodku a rozhodnutí v dané věci je stanoven v čl. 126 odst. 3 až 6 SFEU. Jestliže některý členský stát nesplní alespoň jedno z těchto dvou kritérií nebo hrozí-li, že je nesplní, vypracuje o tom Komise zprávu. Hospodářský a finanční výbor k této zprávě zaujme stanovisko. Jestliže se Komise domnívá, že se skutečně jedná (nebo by se mohlo jednat) o nadměrný schodek, zašle dotčenému členskému státu své stanovisko a informuje Radu. O tom, zda se v daném případě jedná o nadměrný schodek, rozhoduje na návrh Komise v konečné instanci Rada (čl. 126 odst. 6 SFEU), která na doporučení Komise následně přijme doporučení pro příslušný členský stát (čl. 126 odst. 7 SFEU) a v tomto doporučení uloží tomuto státu povinnost přijmout účinná opatření ke snížení schodku a stanoví k tomu lhůtu v trvání nejvýše šesti měsíců. V případě, že Rada shledá, že žádná taková opatření přijata nebyla, může své doporučení zveřejnit (čl. 126 odst. 8 SFEU). V případě trvalého neplnění udělených doporučení může Rada požádat dotčený členský stát, aby příslušná opatření přijal v určité lhůtě (čl. 126 odst. 9 SFEU).

Reforma nápravné složky v roce 2024 usilovala o to, aby bylo zahájení postupu při nadměrném schodku na základě dluhu automatičtější a režim sankcí použitelnější.

V tomto ohledu bylo zrušeno dřívější pravidlo o snižování dluhu o 1/20. Namísto toho má při posuzování toho, zda jsou splněna kritéria dluhu a schodku, ještě větší váhu posouzení ekonomických faktorů, výše investic, pokroku ve strukturálních reformách a veřejných výdajů na obranu. Odchylky od dráhy čistých výdajů by mohly vést k zahájení postupu při nadměrném schodku, zatímco opatření na podporu růstu by mohla být při posuzování toho, zda existuje nadměrný schodek, vnímána jako polehčující okolnost.

Nápravná složka byla také pozměněna tak, aby byla konzistentní s novou preventivní složkou. Z tohoto důvodu:

• pokud je zahájen postup při nadměrném schodku na základě kritéria schodku, měla by být nápravná dráha čistých výdajů v letech, kdy se očekává schodek přesahující 3 % HDP, konzistentní s minimální roční strukturální korekcí nejméně 0,5 % HDP jako referenční hodnotou,
• pokud je postup při nadměrném schodku zahájen na základě kritéria dluhu, měla by být nápravná dráha čistých výdajů alespoň tak přísná jako dráha nastavená v preventivní složce a měla by napravit kumulované odchylky na kontrolním účtu.

Reforma také zavedla ustanovení, která mají zlepšit dialog a monitorování ze strany Komise, a to i prostřednictvím pravidelných kontrolních misí a dalšího zapojení nezávislých fiskálních institucí členských států.

Postup při nadměrném schodku rovněž stanoví sankce pro případ nepodřízení se rozhodnutí Rady (čl. 126 odst. 11 SFEU). V případě členských států eurozóny může Rada uložit pokutu v maximální výši 0,05 % nejnovějšího odhadu HDP za předchozí rok pro šestiměsíční období. Tato pokuta se platí každých šest měsíců do doby, než Rada rozhodne, že dotčený členský stát přijal účinná opatření v reakci na výzvu vydanou podle čl. 126 odst. 9 SFEU.

Další sankce pro členské státy eurozóny jsou stanoveny v nařízení (EU) č. 1173/2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně. Sankce se uvalují v různých fázích postupu při nadměrném schodku a tvoří je neúročené vklady ve výši 0,2 % HDP a pokuta ve výši 0,2 % HDP z předchozího roku. Totéž nařízení stanovuje sankce také za manipulaci se statistickými údaji. Prostřednictvím balíčku zjednodušujících opatření z října 2025 navrhla Komise změny nařízení o sankcích, aby bylo provádění režimu pozvolnější, a to v souladu s reformou z roku 2024.

B. Rozpočtový pakt

V březnu 2012 byla na zasedání Evropské rady podepsána všemi členskými státy s výjimkou Spojeného království a České republiky mezivládní Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii, jejíž součástí v oblasti veřejných financí je rozpočtový pakt (tuto Smlouvu nepodepsalo ještě Chorvatsko – neučinilo tak před svým přistoupením k EU dne 1. července 2013, ani po něm). Rozpočtový pakt stanoví, že do právních předpisů členských států, a to pokud možno na úrovni ústavy, má být zavedeno pravidlo vyrovnaného rozpočtu (tzv. „zlaté pravidlo“) – tedy nižší limit pro strukturální schodek, který nesmí přesáhnout 0,5 % HDP (je-li veřejný dluh nižší než 60 % HDP, je tento nižší limit stanoven ve výši 1 % HDP) – (tzv. „dluhová brzda“). V případech, kdy toto pravidlo nebude náležitě uplatňováno, mohou členské státy žalovat ostatní členské státy u Soudního dvora Evropské unie. Mezi další opatření patří například automatické použití mechanismu nápravy a zpřísněná pravidla pro země, vůči nimž se uplatňuje postup při nadměrném schodku. Finanční pomoc z evropského mechanismu stability bude navíc poskytována pouze těm členským státům, jež podepsaly rozpočtový pakt.

C. Další reformy posilující správu ekonomických záležitostí v eurozóně

Reformy správy ekonomických záležitostí v Unii a rámce fiskální politiky z období 2011–2013 zahrnují kromě revidovaných pravidel Paktu o stabilitě a růstu a mezivládní Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii také dvě nařízení, jejichž cílem je ještě více posílit správu ekonomických záležitostí v eurozóně („two-pack“):

• nařízení (EU) č. 473/2013 ze dne 21. května 2013 o společných ustanoveních pro sledování a posuzování návrhů rozpočtových plánů a zajištění nápravy nadměrného schodku členských států v eurozóně, a
• nařízení (EU) č. 472/2013 ze dne 21. května 2013 o posílení hospodářského a rozpočtového dohledu nad členskými státy eurozóny, jejichž finanční stabilita je postižena či ohrožena závažnými obtížemi.

Hlavní prvky prvního nařízení stanovují společné rozpočtové lhůty pro všechny členské státy eurozóny a pravidla pro sledování a posuzování rozpočtových plánů členských států ze strany Komise. V případě závažného nedodržování pravidel Paktu o stabilitě a růstu může Komise požádat o revizi těchto plánů. Toto nařízení dále stanovuje, že členské státy eurozóny, na které se vztahuje postup při nadměrném schodku, musí předložit program hospodářského partnerství obsahující podrobnosti o politických opatřeních a strukturálních reformách, jichž je zapotřebí k zajištění účinné a trvalé nápravy nadměrného schodku. Rada přijímá na návrh Komise k programům hospodářského partnerství stanoviska.

Druhé nařízení se týká členských států, které se potýkají se závažnými obtížemi, pokud jde o finanční stabilitu, nebo jim takové obtíže hrozí. Stanovuje pravidla zvýšeného dohledu, finanční pomoci a dohledu po ukončení programu (dokud není splaceno alespoň 75 % přijaté finanční pomoci).

Obě nařízení jsou předmětem technických změn, které Komise předložila ve svém balíčku zjednodušujících opatření. Cílem návrhů je zejména zajistit konzistentnost s novými definicemi stanovenými v reformě z roku 2024 a odstranit odkazy na zastaralé postupy a dokumenty. Balíček zjednodušujících opatření rovněž obsahuje návrhy na vyjasnění určitých aspektů posíleného dohledu a na zefektivnění dohledu po ukončení programu na základě rizik splácení.

Úloha Evropského parlamentu

Evropský parlament je spolunormotvůrcem, pokud jde o určování podrobných pravidel pro mnohostranný dohled (čl. 121 odst. 6 SFEU), a jsou s ním konzultovány sekundární právní předpisy týkající se uplatňování postupu při nadměrném schodku (čl. 126 odst. 14 SFEU).

Pakt o stabilitě a růstu zajišťuje Parlamentu důležitou roli ve stávajícím rámci fiskální politiky díky hospodářskému dialogu, který umožňuje příslušnému výboru Parlamentu, aby pozval Komisi, Radu a případně předsedu Evropské rady, předsedu Euroskupiny a příslušný členský stát k výměně názorů ohledně jejich opatření při provádění tohoto rámce. Podle aktuálního rámce může příslušný výbor Parlamentu také vyzvat Komisi, aby představila změny v metodice analýzy udržitelnosti dluhu a diskutovala o nich. V rámci preventivní složky umožní hospodářský dialog na úrovni plenárního zasedání posílení dohledu předsedů orgánů EU (Komise, Rady a případně Evropské rady a Euroskupiny). Pokud jde o vývoj v eurozóně v oblasti mnohostranného podávání zpráv, zahrnuje preventivní složka také každoroční podávání zpráv Parlamentu.

Evropský parlament je rovněž pravidelně informován o uplatňování jednotlivých nařízení. Podle nové preventivní složky má Komise povinnost poskytovat informace předávané Radě bez zbytečného odkladu i Parlamentu.

Revidovaná pravidla také umožňují Komisi jmenovat předsedu a členy Evropské fiskální rady po konzultaci s Parlamentem. Evropská fiskální rada musí také každoročně podávat zprávu o svých činnostech Parlamentu, Komisi a Radě.

Pravomoci umožňující Komisi ukládat další požadavky na podávání zpráv budou navíc muset být v rámci nového nařízení o sledování a posuzování návrhů rozpočtových plánů a zajišťování nápravy nadměrného schodku členských států v eurozóně každé tři roky obnovovány a Parlament nebo Rada mají možnost je zrušit.

 

Samuel De Lemos Peixoto

12-2025