Рамката на ЕС за фискалните политики

За да се гарантира стабилността на Икономическия и паричен съюз, е необходима солидна рамка за предотвратяване, доколкото е възможно, на неустойчивост на публичните финанси. В края на 2011 г. влезе в сила реформа (част от „Пакета от шест акта“), с която се изменя Пактът за стабилност и растеж. Друга реформа в тази област на политиките беше направена с влизането в сила в началото на 2013 г. на междуправителствения Договор за стабилност, координация и управление в икономическия и паричен съюз, който включва Фискалния пакт. Освен това през май 2013 г. влезе в сила регламент относно оценката на националните проекти за бюджетни планове (част от „Пакета от два акта“). На 30 април 2024 г. влезе в сила реформирана рамка за икономическо управление. След като извърши преразглеждане, Комисията представи през октомври 2025 г. нови предложения, за да гарантира съгласуваността на рамката като цяло.

Правно основание

• Членове 3, 119—144, 136, 219 и 282—284 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС);
• Протокол № 12 (относно процедурата при прекомерен дефицит) и Протокол № 13 (относно критериите за сближаване) към Договорите.

Цели

Целта на структурата на фискалната политика на Европейския съюз е изграждането на здрава и ефективна рамка за координиране и наблюдение на фискалните политики на държавите членки. Проведените между 2011 и 2013 г. реформи на правната рамка бяха в пряк отговор на кризата на държавния дълг, която показа необходимостта от по-строги правила поради ефекта на разпространяване на отрицателните последици от неустойчивите публични финанси в рамките на еврозоната. Преразгледаната рамка черпи следователно от опита с грешките в първоначалния модел на Европейския паричен съюз и се опитва да укрепи ръководния принцип за стабилни публични финанси, залегнал в член 119, параграф 3 от ДФЕС. Правната рамка беше реформирана отново през 2024 г., като се взе предвид променящото се икономическо управление на ЕС през последното десетилетие. Целта на реформираните норми е да се увеличи политическата ангажираност, да се опростят правилата, да се улеснят инвестиции за приоритетите на ЕС и да се насърчи ефективното прилагане. Новата структура на управление има за цел да съчетае устойчивостта на публичните финанси с устойчивия и приобщаващ растеж, особено в контекста на екологичния и цифровия преход.

Резултати

A. Пактът за стабилност и растеж

В първичното законодателство на ЕС главното правно основание за Пакта за стабилност и растеж (ПСР) се съдържа в член 121 (многостранно наблюдение) и член 126 (процедура при прекомерен дефицит) от ДФЕС и Протокол № 12 относно процедурата при прекомерен дефицит. Във вторичното законодателство на ЕС се определя по-подробно как трябва да бъдат прилагани правилата и процедурите, предвидени в Договора. Първият Пакет за икономическо управление („Пакетът от шест акта“), който реформира и изменя правилата на ПСР, влезе в сила на 13 декември 2011 г., за да се осигурят основните инструменти за наблюдение на фискалните политики на държавите членки (предпазни мерки) и за коригиране на прекомерните дефицити (корективни мерки). Предпазните и корективните мерки бяха изменени допълнително през 2024 година.

В своята настояща форма ПСР се състои от:

• Регламент (ЕС) 2024/1263 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2024 г. за ефективна координация на икономическите политики и за многостранно бюджетно наблюдение и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1466/97 на Съвета, който представлява предпазната част;
• Регламент (EО) № 1467/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. за определяне и изясняване на прилагането на процедурата при прекомерен дефицит, изменен с Регламент (ЕО) № 1056/2005 на Съвета от 27 юни 2005 г., Регламент (ЕС) № 1177/2011 на Съвета от 8 ноември 2011 г. и Регламент (ЕС) 2024/1264 на Съвета от 29 април 2024 г., който представлява корективната част; както и
• Регламент (ЕС) № 1173/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 ноември 2011 г. за ефективното прилагане на бюджетното наблюдение в еврозоната;
• Директива 2011/85/ЕС на Съвета относно изискванията за бюджетните рамки на държавите членки, изменена с Директива (ЕС) 2024/1265 на Съвета от 29 април 2024 г.

1. Предпазна част на ПСР

Целта на предпазните мерки е да се гарантира ефективната координация на стабилните икономически политики на държавите членки, като по този начин се подпомогне постигането на целите на Съюза за устойчив и приобщаващ растеж и заетост въз основа на член 121 от ДФЕС.

В Регламент (ЕС) 2024/1263 се определят правилата за съдържанието, представянето, оценката и мониторинга на специфичните за всяка държава средносрочни фискално-структурни планове, като се очертават целите за разходите на държавите членки за период на корекция от четири или пет години (в зависимост от продължителността на националния законодателен мандат).

В националните средносрочни фискално-структурни планове се посочва как държавите възнамеряват да интегрират фискалните цели, целите за реформи и инвестиции, включително целите за преодоляване на макроикономическите дисбаланси, когато е необходимо, в единен цялостен средносрочен план. В тях следва да се обърне специално внимание на приоритетите на ЕС в областта на екологията, цифровите технологии, енергийната сигурност, отбраната, както и на целите за икономическа и социална устойчивост. Освен това ангажиментът за допълнителни инвестиции и реформи ще позволи периодът на фискална корекция да бъде удължен на максимално седем години.

В началото на процеса на многостранно наблюдение Комисията оценява дали държавите членки спазват таваните от Маастрихт за държавния дълг (60 % от БВП) и/или бюджетния дефицит (3 %). Държавите членки, които спазват критериите от Маастрихт, могат да поискат доброволно от Комисията техническа информация за това как да се запази фискалната предпазливост. Ако обаче държава членка наруши някой от критериите, Комисията ще предложи референтна траектория за публичните разходи като начин за насочване или задържане на прогнозираното съотношение на държавния дълг към БВП в правдоподобно низходяща посока или за поддържането му в средносрочен план на разумни равнища под 60 % от БВП.

Референтната траектория се изчислява чрез извършване на оценка на устойчивостта на обслужването на дълга за всяка държава членка и се основава на редица предпазни мерки с цел:

1. да се осигури съгласуваност с корекциите в рамките на корективната част;
2. да се гарантира, че дългът намалява с минимална средна годишна стойност от един процентен пункт, ако е над 90 % от БВП, и 0,5 процентни пункта, ако е между 60 % и 90 %;
3. да се гарантира, че държавите членки постигат равнище на дефицит, което осигурява общ марж на устойчивост от 1,5 % от БВП чрез минимална годишна корекция от 0,4 процентни пункта от БВП, която може да се намали на 0,25 процентни пункта, в случай че периодът на корекция бъде удължен.

Референтната траектория служи единствено като начин за държавите членки и Комисията да очертаят дискусиите относно определянето на подходящия план за нетните разходи през периода на корекция. Накрая националните средносрочни фискално-структурни планове трябва да бъдат одобрени от Съвета. За да се гарантира гъвкавост, държавите членки могат да поискат преразглеждане по време на изпълнението на договорения план в случай на обективни обстоятелства, които възпрепятстват изпълнението, или при назначаване на ново правителство.

За целите на оценката на съответствието Комисията наблюдава само нарастването на държавните разходи след приспадане на разходите за лихви, дискреционните приходи, разходите по програми на Съюза, финансирани от ЕС или съфинансирани на национално равнище, както и цикличните елементи на разходите за обезщетения при безработица, еднократните и други временни елементи. Оценката на този единен оперативен показател се улеснява чрез използването на контролен отчет за отчитане на отклоненията от плана за нетните разходи, както и чрез публичните годишни доклади на държавите членки.

Гъвкавостта се гарантира също чрез обща клауза за дерогация в случай на сериозен икономически спад, засягащ ЕС или еврозоната като цяло, и чрез национална клауза за дерогация, специфична за всяка държава членка, в случай на непредвиден спад в макроикономическата ситуация в дадена държава. Задействането на такива клаузи би позволило временно облекчаване на правилата, като се гарантира, че държавите членки, изправени пред извънредни обстоятелства извън техния контрол, могат да се отклонят от договорения курс.

В хода на реформата измерението на отчетността на рамката беше засилено чрез засилване на ролята на Европейския парламент, по-специално с нови изисквания за информация и създаване на икономически диалог на много равнища с други институции на ЕС. Участието на независими фискални институции и на Европейския фискален съвет (ЕФС) в оценката на спазването на правилата и предоставянето на съвети относно фискалната позиция също допринася за засилване на свързаното с прозрачността измерение на реформата.

2. Корективна част на ПСР

Процедура при прекомерен дефицит

Целта на процедурата при прекомерен дефицит е да се предотвратят прекомерни дефицити и да се гарантира бързото им коригиране в съответствие с член 126 от ДФЕС и Протокол № 12 към Договорите.

Съгласно изменения ПСР процедурата при прекомерен дефицит се задейства от критерия за дефицита или от критерия за дълга:

• Критерий за дефицита: дефицитът по консолидирания държавен бюджет се счита за прекомерен, ако е по-висок от референтната стойност от 3 % от БВП по пазарни цени;
• Критерий за дълга: дългът е по-голям от 60 % от БВП и през предходните три години годишната цел за намаляване с една двадесета на дълга, надвишаващ прага от 60 %, не е била постигана.

В редица разпоредби се уточнява кога, ако дефицитът е по-висок от декларираната референтна стойност, това ще се разглежда като изключение (в резултат на необичайно събитие, сериозен икономически спад и др.) или като временно явление (когато прогнозите сочат, че след края на необикновеното събитие или спад дефицитът ще падне под ориентировъчната стойност).

В параграфи 3—6 от член 126 от ДФЕС се определя процедурата за оценка и вземане на решение за прекомерен дефицит. Комисията подготвя доклад, ако дадена държава членка не спазва — или ако съществува риск тя да не спази — един от двата или и двата критерия. ИФК формулира становище по този доклад. Ако Комисията счита, че в държава членка съществува или може да възникне прекомерен дефицит, тя изпраща становище до съответната държава членка и информира за това Съвета. Съветът е този, който по предложение на Комисията решава дали е налице прекомерен дефицит (член 126, параграф 6 от ДФЕС). След това, въз основа на препоръка на Комисията Съветът приема препоръки до съответната държава членка (член 126, параграф 7 от ДФЕС), с които изисква предприемането на ефективни действия за намаляване на дефицита и определя срок от не повече от шест месеца. Когато Съветът установи, че такива действия не са предприети, неговите препоръки може да бъдат публикувани (член 126, параграф 8 от ДФЕС). При продължаващо неспазване на препоръките Съветът може да даде предизвестие на съответната държава членка да предприеме подходящи мерки в рамките на определен срок (член 126, параграф 9 от ДФЕС).

Реформата на корективната част от 2024 г. имаше за цел да направи откриването на основана на дълга процедура при прекомерен дефицит по-автоматично, а режимът на санкции — по-приложим.

В това отношение предишното правило за намаляване на дълга с 1/20 се отменя. Вместо това при оценката на спазването на критериите за дълга и дефицита се отдава допълнителна тежест на оценката на икономическите фактори, равнищата на инвестиции, напредъка в структурните реформи и държавните разходи за отбранителни способности. Отклоненията от плана за нетните разходи биха послужили като причина за потенциално ескалиране на процедурата при прекомерен дефицит, докато мерките за насърчаване на растежа могат да се разглеждат като смекчаващ фактор, когато се преценява дали е налице прекомерен дефицит.

Корективната част също беше изменена, за да се гарантира съгласуваност с новата предпазна част. Поради това:

• ако процедурата при прекомерен дефицит е открита въз основа на критерия за дефицита, корективният план за нетните разходи за годините, през които се очаква дефицитът да надхвърли 3 % от БВП, следва да бъде в съответствие с минимална годишна структурна корекция от най-малко 0,5 % от БВП като референтна стойност;
• ако процедурата при прекомерен дефицит е открита въз основа на критерия за дълга, корективният план за нетните разходи следва да бъде поне толкова строг, колкото е и планът, определен в рамките на предпазната част, и да коригира натрупаните отклонения в контролния отчет.

С реформата бяха въведени и разпоредби за засилване на диалога и мониторинга от страна на Комисията, включително чрез редовни мисии за наблюдение и по-нататъшно участие на националните независими фискални институции.

В случай на неспазване на изискванията процедурата при прекомерен дефицит предвижда и санкции (член 126, параграф 11 от ДФЕС). За държавите членки от еврозоната Съветът може да наложи глоба в размер на до 0,05 % от последната прогноза за БВП за предходната година за период от шест месеца. Тази глоба ще се плаща на всеки шест месеца, докато Съветът установи, че съответната държава членка е предприела ефективни действия в отговор на предизвестието, отправено съгласно член 126, параграф 9 от ДФЕС.

В Регламент (ЕС) № 1173/2011 за ефективното прилагане на бюджетното наблюдение в еврозоната се предвиждат допълнителни санкции за държавите членки от еврозоната. Санкциите се налагат на различни етапи от процедурата при прекомерен дефицит и включват безлихвени депозити от 0,2 % и глоба в размер на 0,2 % от БВП за предходната година. В същия регламент се предвиждат и санкции за манипулиране на статистическите данни. Чрез своя пакет от мерки за опростяване от октомври 2025 г. Комисията предложи изменения на регламента за санкциите, така че прилагането на режима да се осъществи по-постепенно, в съответствие с реформата от 2024 г.

B. Фискалният пакт

На срещата на Европейския съвет през март 2012 г. междуправителственият Договор за стабилност, координация и управление в Икономическия и паричен съюз, чийто фискален компонент е Фискалният пакт, беше подписан от всички държави членки с изключение на Обединеното кралство и Чехия (Хърватия също не е подписала този договор нито преди, нито след присъединяването си към ЕС на 1 юли 2013 година). Във Фискалния пакт се предвижда правилото за балансиран бюджет (златното правило), с долна граница на структурния дефицит от 0,5 % от БВП (ако държавният дълг е под 60 % от БВП, тази долна граница се определя на 1 % от БВП), да залегне в националното законодателство, за предпочитане — на конституционно равнище („дългова спирачка“). Държавите членки могат да завеждат дела срещу други държави членки пред Съда на Европейския съюз в случаите, в които това правило не е било надлежно приложено. Допълнителните разпоредби включват, наред с другото, автоматично задействане на механизма за корекции и прилагане на правилата за държави в процедура при прекомерен дефицит. Освен това финансова помощ от Европейския механизъм за стабилност ще се предоставя само на държавите членки, подписали Фискалния пакт.

C. По-нататъшни реформи, укрепващи икономическото управление в еврозоната

Освен преразгледаните правила на ПСР и междуправителствения Договор за стабилност, координация и управление в Икономическия и паричен съюз, реформите в икономическото управление на Съюза и в рамката за фискална политика от 2011—2013 г. включват и два регламента, чиято цел е допълнително да се укрепи икономическото управление в еврозоната (т.нар. „Пакет от два акта“):

• Регламент (ЕС) 473/2013 от 21 май 2013 г. относно общите разпоредби за мониторинг и оценка на проектите за бюджетни планове и за гарантиране на коригирането на прекомерния дефицит на държавите членки в еврозоната; и
• Регламент (ЕС) № 472/2013 от 21 май 2013 г. за засилване на икономическото и бюджетно наблюдение над държавите членки в еврозоната, изпитващи или застрашени от сериозни затруднения по отношение на финансовата си стабилност.

Основните елементи на първия регламент предвиждат общи бюджетни срокове за всички държави членки от еврозоната, както и правила за мониторинга и оценката на бюджетните планове на държавите членки от страна на Комисията. В случай на сериозно неспазване на правилата на ПСР Комисията може да поиска плановете да бъдат преразгледани. Освен това в регламента се предвижда държавите членки от еврозоната, които подлежат на процедура при прекомерен дефицит, да представят програма за икономическо партньорство, която да описва подробно мерките на политиката и структурните реформи, необходими за осигуряване на ефективна и трайна корекция на прекомерния дефицит. Съветът, по предложение на Комисията, приема становища относно програмите за икономическо партньорство.

Вторият регламент се отнася за държави членки, които изпитват или са застрашени от сериозни затруднения във връзка с финансовата си стабилност. В него се определят правила за засилено наблюдение, финансова помощ и наблюдение след приключване на програмата (докато не бъдат върнати поне 75 % от получената финансова помощ).

Двата регламента са предмет на техническите изменения, внесени от Комисията в нейния пакет от мерки за опростяване. По-специално предложенията имат за цел да осигурят съгласуваност с новите определения, установени с реформата от 2024 г., и да премахнат позоваванията на остарели процедури и документи. Пакетът от мерки за опростяване съдържа и предложения за изясняване на някои аспекти на засиленото наблюдение и за рационализиране на наблюдението след приключване на програмата въз основа на рисковете за погасяването.

Ролята на Европейския парламент

Европейският парламент е съзаконодател по отношение на определянето на подробни правила за процедурата за многостранно наблюдение (член 121, параграф 6 от ДФЕС) и бива консултиран в областта на вторичното законодателство за прилагане на процедурата при прекомерен дефицит (член 126, параграф 14 от ДФЕС).

ПСР отрежда на Парламента важна роля в настоящата рамка на фискалната политика чрез икономическия диалог, което дава право на компетентната комисия на Парламента да покани Комисията, Съвета и — когато е целесъобразно — председателя на Европейския съвет, председателя на Еврогрупата и държава членка за размяна на мнения относно техните действия при прилагането на рамката. Съгласно реформираната рамка компетентната комисия на Парламента може също така да покани Комисията да представи и обсъди промени в методологията за оценка на устойчивостта на обслужването на дълга. В рамките на предпазната част икономическият диалог на пленарно равнище ще даде възможност за засилване на надзора над председателите на институциите на ЕС (Комисията, Съвета и — когато е целесъобразно — Европейския съвет и Еврогрупата). Що се отнася до промените в еврозоната по отношение на многостранното докладване, предпазната част включва и годишно докладване пред Парламента.

Парламентът бива информиран редовно и за прилагането на регламентите. Съгласно новата предпазна част Комисията е задължена да предоставя на Парламента предаваната на Съвета информация без ненужно забавяне.

Освен това преразгледаните правила дават възможност на Комисията да назначава председателя и членовете на ЕФС само след консултация с Парламента. ЕФС, от своя страна, трябва да докладва ежегодно за дейността си пред Парламента, Комисията и Съвета.

Освен това правомощието на Комисията да налага допълнителни изисквания за докладване в рамките на новия регламент за мониторинг и оценка на проектите за бюджетни планове и за гарантиране на коригирането на прекомерния дефицит на държавите членки в еврозоната трябва да се подновява на всеки три години, като Парламентът или Съветът имат правомощието да го отменят.

 

Samuel De Lemos Peixoto

12-2025