Faktablad om Europeiska unionen
Europaparlamentet
Fyll i detta fält

Flerårig budgetram

Den fleråriga budgetramen är EU:s långsiktiga utgiftsplan. Hittills har det funnits sex fleråriga budgetramar, inklusive den nuvarande för perioden 2021–2027. Genom Lissabonfördraget omvandlades den fleråriga budgetramen från ett interinstitutionellt avtal till en förordning. Den fleråriga budgetramen, som fastställs för en period på minst fem år, ska säkerställa en regelbunden utveckling av EU:s utgifter inom gränserna för dess egna medel. Den innehåller bestämmelser som EU:s årliga budget måste respektera. I förordningen om den fleråriga budgetramen fastställs utgiftstak för breda utgiftskategorier som benämns rubriker. Efter sina första förslag av den 2 maj 2018 och efter covid-19-utbrottet föreslog kommissionen den 27 maj 2020 en återhämtningsplan (NextGenerationEU) som omfattade reviderade förslag till den fleråriga budgetramen 2021–2027 och egna medel, liksom inrättandet av ett återhämtningsinstrument till ett värde av 750 miljarder EUR (i 2018 års priser). Paketet antogs den 16 december 2020 efter interinstitutionella förhandlingar. Mot bakgrund av den senaste utvecklingen reviderades den fleråriga budgetramen i december 2022 och sedan igen i februari 2024. Den 16 juli 2025 lade kommissionen fram sitt förslag till den fleråriga budgetramen för 2028–2034.

Rättslig grund

Bakgrund

Under 1980-talet uppstod en konflikt i förbindelserna mellan institutionerna på grund av en växande obalans mellan tillgängliga resurser och faktiska budgetbehov. Konceptet med en flerårig budgetplan utvecklades som ett försök att minska konflikterna, förbättra budgetdisciplinen och förbättra genomförandet genom bättre planering. Det första interinstitutionella avtalet för detta ändamål ingicks 1988. Det innehöll budgetplanen för 1988–1992 (även känd som Delors I-paketet), som syftade till att tillhandahålla de resurser som behövdes för budgetgenomförandet av Europeiska enhetsakten. Den 29 oktober 1993 kom man överens om ett nytt interinstitutionellt avtal, tillsammans med en budgetplan för perioden 1993–1999 (Delors II-paketet), vilket gjorde det möjligt att fördubbla anslagen till strukturfonderna och höja taket för egna medel (1.4.1). Det tredje interinstitutionella avtalet, om budgetplanen för 2000–2006, även kallad Agenda 2000, undertecknades den 6 maj 1999. Ett av de främsta målen för detta avtal var att säkerställa de resurser som krävdes för att finansiera utvidgningen. Den 17 maj 2006 enades man om det fjärde interinstitutionella avtalet, denna gång för perioden 2007–2013.

Genom Lissabonfördraget omvandlades den fleråriga budgetramen från ett interinstitutionellt avtal till en rådsförordning, som ska antas enhälligt och godkännas av Europaparlamentet i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande. I artikel 312 i EUF-fördraget anges att den fleråriga budgetramen utöver att ”fastställa beloppen för de årliga taken för anslag för åtaganden för varje utgiftskategori och det årliga taket för anslag för betalningar” dessutom ska ”innehålla alla övriga bestämmelser som behövs för att det årliga budgetförfarandet ska fungera väl”.

Den femte fleråriga budgetramen, som omfattade perioden 2014–2020, var den första där de totala beloppen minskade i reala termer. En av parlamentets förutsättningar för att godkänna denna fleråriga budgetram var därför en obligatorisk halvtidsöversyn som vid behov gjorde det möjligt att ompröva och justera budgetbehoven under perioden för den fleråriga budgetramen. Avtalet säkerställde också bland annat ökad flexibilitet för att möjliggöra ett fullständigt utnyttjande av de planerade beloppen och en överenskommelse om vägen mot ett verkligt system för EU:s egna medel. Den 20 juni 2017 antogs en reviderad flerårig budgetram för 2014–2020 med ytterligare stöd till migrationsrelaterade åtgärder, sysselsättning och tillväxt. Flexibilitetsmekanismen och reserven för katastrofbistånd förstärktes också, vilket gjorde det möjligt att flytta ytterligare medel mellan budgetposter och budgetår för att kunna reagera på oförutsedda händelser och nya prioriteringar.

Den fleråriga budgetramen 2021–2027

Den 2 maj 2018 lade kommissionen fram lagstiftningsförslag om en flerårig budgetram för 2021–2027. I kommissionens förslag uppgick åtagandebemyndigandena till 1 134,6 miljarder EUR (i 2018 års priser), vilket motsvarar 1,11 % av bruttonationalinkomsten (BNI) för EU-27. Det omfattade ökade anslag för gränsförvaltning, migration, säkerhet, försvar, utvecklingssamarbete och forskning. Nedskärningar föreslogs särskilt för sammanhållnings- och jordbrukspolitiken. Den övergripande strukturen skulle rationaliseras (från 58 till 37 utgiftsprogram) och kommissionen föreslog en uppsättning särskilda instrument utanför den fleråriga budgetramens tak för att öka flexibiliteten i EU:s budgetering. Europeiska utvecklingsfonden (EUF) skulle integreras i den fleråriga budgetramen. Kommissionen föreslog också att inkomstsidan skulle moderniseras genom införandet av flera nya kategorier av egna medel.

Under 2018 antog parlamentet tre resolutioner om den fleråriga budgetramen för 2021–2027:

Resolutionen från november 2018 innehöll ändringar av förslagen till förordning om den fleråriga budgetramen och det interinstitutionella avtalet samt fullständiga siffror uppdelade per rubrik och program. Parlamentet förklarade att taket för åtagandena i den fleråriga budgetramen skulle öka från nuvarande 1,0 % av BNI (i EU-28) till 1,3 % av BNI (i EU-27), dvs. 1 324 miljarder EUR (i 2018 års priser), vilket motsvarar en ökning på 16,7 % jämfört med kommissionens förslag. Anslagen till den gemensamma jordbrukspolitiken och sammanhållningspolitiken skulle förbli oförändrade i reala termer, medan flera prioriteringar skulle stärkas ytterligare, bland annat Horisont Europa, Erasmus+ och Life. En ny barngaranti (5,9 miljarder EUR) och en ny fond för energiomställning (4,8 miljarder EUR) skulle inrättas. Finansieringen av decentraliserade byråer som ansvarar för migration och gränsförvaltning skulle mer än fyrdubblas (till mer än 12 miljarder EUR). EU-budgetens bidrag till uppnåendet av klimatmålen skulle fastställas till minst 25 % av utgifterna för 2021–2027 i den fleråriga budgetramen och integreras i relevanta politikområden. Bidraget skulle öka till 30 % senast 2027. Halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen skulle vara obligatorisk.

Som underlag för de pågående förhandlingarna om den fleråriga budgetramen offentliggjorde rådet ett utkast till förhandlingspaket den 30 november 2018 och ett förhandlingspaket den 5 december 2019. Dessa förhandlingspaket omfattar också övergripande och sektorsspecifika frågor som normalt ligger inom ramen för utgiftsprogram som omfattas av det ordinarie lagstiftningsförfarandet (vilket kritiserades av parlamentet, t.ex. i punkterna 14–16 i dess resolution av den 10 oktober 2019). Rådet ville se ett belopp på 1 087 miljarder EUR i åtagandebemyndiganden i den fleråriga budgetramen, i 2018 års priser (1,07 % av BNI för EU-27), vilket låg långt under parlamentets förväntningar.

I en resolution av den 10 oktober 2019 och en resolution av den 13 maj 2020 uppdaterade de nyvalda ledamöterna av Europaparlamentet parlamentets ståndpunkt och uppmanade kommissionen att lägga fram ett förslag till beredskapsplan för den fleråriga budgetramen för att tillhandahålla ett skyddsnät för att skydda mottagarna av stöd från EU-program om den pågående fleråriga budgetramen skulle behöva förlängas, med tanke på oenigheten inom Europeiska rådet.

Den 14 januari 2020 lade kommissionen fram ett förslag om en fond för en rättvis omställning som ytterligare ett inslag i paketet med förslag till den fleråriga budgetramen, inom ramen för den europeiska gröna given.

Efter covid-19-krisen och de allvarliga ekonomiska effekterna av de nödvändiga nedstängningarna offentliggjorde kommissionen ett förslag till flerårig budgetram på 1 100 miljarder EUR (27 maj 2020) och ett förslag till ytterligare ett återhämtningsinstrument (28 maj 2020). Instrumentet kallades NextGenerationEU och värdet uppgick till 750 miljarder EUR (i 2018 års priser), varav 500 miljarder EUR i form av bidrag och 250 miljarder EUR i form av lån. Paketet omfattade lagstiftningsförslag avseende nya finansiella instrument samt ändringar av ett antal redan framlagda program inom ramen för den fleråriga budgetramen. Finansieringen av det ytterligare paketet skulle säkras med hjälp av lån på finansmarknaderna. För detta ändamål ändrade kommissionen också föreslaget till beslut om egna medel för att möjliggöra lån på upp till 750 miljarder EUR. Kommissionens paket inkluderade också en ökning på 11,5 miljarder EUR av taket för åtaganden i den fleråriga budgetramen 2014–2020 för år 2020, för att kunna mobilisera stöd innan den nya fleråriga budgetramen trädde i kraft.

Den 21 juli 2020 antog Europeiska rådet slutsatser om NextGenerationEU, den fleråriga budgetramen 2021–2027 och egna medel. NextGenerationEU godkändes till ett belopp på 750 miljarder EUR för åren 2021–2023. Bidragsdelen minskades dock från 500 till 390 miljarder EUR och lånedelen ökades från 250 till 360 miljarder euro. Europeiska rådet avvisade justeringen uppåt av taket i den fleråriga budgetramen för 2020. Det totala taket för åtaganden i den fleråriga budgetramen 2021–2027 fastställdes till 1 074,3 miljarder EUR. Det angavs dessutom i slutsatserna att en villkorlighetsordning skulle inrättas för att skydda budgeten och NextGenerationEU mot överträdelser av rättsstatens principer. Man enades om en ny källa till egna medel från den 1 januari 2021 på grundval av icke-återvunnet plastförpackningsavfall. Den föreslagna rättsliga grunden för NextGenerationEU var artikel 122 i EUF-fördraget, som gör det möjligt för EU att vidta åtgärder som är lämpliga med hänsyn till den ekonomiska situationen med kvalificerad majoritet i rådet, utan att parlamentet involveras i lagstiftningsförfarandet.

Parlamentet reagerade omedelbart på dessa slutsatser i en resolution som antogs den 23 juli 2020, där parlamentet konstaterade att det återhämtningsinstrument som skapats var ett historiskt steg, men man beklagade nedskärningarna i framtidsinriktade program. Parlamentet insisterade på riktade ökningar utöver de belopp som föreslagits av Europeiska rådet och upprepade att det inte skulle ge sitt samtycke till den fleråriga budgetramen utan en överenskommelse om reformen av EU:s system för egna medel, i syfte att täcka åtminstone de kostnader som hör samman med NextGenerationEU (kapital- och räntebelopp) för att säkerställa dess trovärdighet och hållbarhet. Parlamentet krävde också att i egenskap av budgetmyndighet involveras fullt ut i återhämtningsinstrumentet, i enlighet med gemenskapsmetoden.

Trepartssamtal mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen inleddes i augusti 2020 och avslutades den 10 november 2020. Rådets förordning om den fleråriga budgetramen 2021–2027 antogs den 17 december 2020 efter parlamentets godkännande. En ny villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten och NextGenerationEU mot överträdelser av rättsstatens principer, som var ett annat av parlamentets villkor för godkännande, trädde i kraft den 1 januari 2021.

Den fleråriga budgetramen (EU-27) (miljoner EUR, 2018 års priser)

Åtagandebemyndiganden 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Totalt 2021–2027
1. Inre marknaden, innovation och digitalisering 19 712 19 666 19 133 18 633 18 518 18 646 18 473 132 781
2. Sammanhållning, resiliens och värden 49 741 51 101 52 194 53 954 55 182 56 787 58 809 377 768
2a. Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning 45 411 45 951 46 493 47 130 47 770 48 414 49 066 330 235
2b. Resiliens och värden 4 330 5 150 5 701 6 824 7 412 8 373 9 743 47 533
3. Naturresurser och miljö 55 242 52 214 51 489 50 617 49 719 48 932 48 161 356 374
varav: marknadsrelaterade utgifter och direktstöd 38 564 38 115 37 604 36 983 36 373 35 772 35 183 258 594
4. Migration och gränsförvaltning 2 324 2 811 3 164 3 282 3 672 3 682 3 736 22 671
5. Säkerhet och försvar 1 700 1 725 1 737 1 754 1 928 2 078 2 263 13 185
6. Grannskapet och omvärlden 15 309 15 522 14 789 14 056 13 323 12 592 12 828 98 419
7. Europeisk offentlig förvaltning 10 021 10 215 10 342 10 454 10 554 10 673 10 843 73 102
varav: institutionernas administrativa utgifter 7 742 7 878 7 945 7 997 8 025 8 077 8 188 55 852
ÅTAGANDEBEMYNDIGANDEN TOTALT 154 049 153 254 152 848 152 750 152 896 153 390 155 113 1 074 300
BETALNINGSBEMYNDIGANDEN TOTALT 156 557 154 822 149 936 149 936 149 936 149 936 149 936 1 061 058

Parlamentet kunde särskilt säkerställa följande:

  • 15 miljarder EUR extra jämfört med förslaget från juli 2020, till flaggskeppsprogram.
  • En rättsligt bindande färdplan för införandet av nya egna medel för EU.
  • En gradvis ökning av det totala taket för den fleråriga budgetramen för 2021–2027 från 1 074,3 miljarder EUR till 1 085,3 miljarder EUR i 2018 års priser (förklaras nedan).
  • Ytterligare 1 miljard EUR till flexibilitetsmekanismen.
  • Ett nytt steg i förfarandet (budgetkontrollförfarandet) för förslag som grundar sig på artikel 122 i EUF-fördraget, med potentiella betydande budgetkonsekvenser.
  • Parlamentets involvering i användningen av externa inkomster avsatta för särskilda ändamål inom ramen för NextGenerationEU, en allmän omprövning av reserven för katastrofbistånd och upp- och utlåning i nästa revidering av budgetförordningen samt samarbetsarrangemang i framtida förhandlingar om den fleråriga budgetramen.
  • En förbättrad klimatspårningsmetod för att nå målet på minst 30 % av utgifterna i den fleråriga budgetramen/NextGenerationEU till stöd för klimatmål[1].
  • Ett nytt årligt mål för biologisk mångfald (7,5 % 2024 och 10 % 2026 och 2027) och utformningen av en metod för att mäta utgifter för jämställdhet.
  • En reform av insamlingen av, kvaliteten på och jämförbarheten hos uppgifter om stödmottagare för att bättre skydda EU:s budget, inbegripet utgifterna för NextGenerationEU.

Andra komponenter i den fleråriga budgetramen 2021–2027 som motsvarar parlamentets prioriteringar är följande:

  • Införlivande av EUF i unionsbudgeten.
  • En total finansieringsnivå för jordbruk och sammanhållning av en storlek som är jämförbar med perioden 2014–2020.
  • Inrättande av Fonden för en rättvis omställning.

Det extra beloppet på 15 miljarder EUR inkluderar en gradvis ökning på 11 miljarder EUR, som huvudsakligen kommer från en ny mekanism som är kopplad till böter som uppbärs av EU och kommer att leda till automatiska ytterligare anslag till de berörda programmen under 2022–2027. Det totala taket för den sjuåriga fleråriga budgetramen kommer därför gradvis att uppgå till 1 085,3 miljarder EUR i 2018 års priser, dvs. 2 miljarder EUR mer i reala termer än motsvarande tak för den fleråriga budgetramen 2014–2020 (1 083,3 miljarder EUR i 2018 års priser, utan Förenade kungariket, med EUF).

Inom ramen för det interinstitutionella avtalet enades man 2020 om att återbetalningar och räntor på återhämtningsskulder skulle finansieras av EU:s budget under taken i den fleråriga budgetramen för perioden 2021–2027, bland annat genom tillräckliga intäkter från nya egna medel som införts efter 2021, utan att påverka hur denna fråga kommer att behandlas i framtida fleråriga budgetramar från och med 2028. Det uttryckliga målet var att bevara EU:s program och fonder. Den 22 december 2021 föreslog kommissionen nya egna medel och en riktad ändring av förordningen om den fleråriga budgetramen (som därefter drogs tillbaka), bland annat i syfte att införa en ny mekanism som skulle göra det möjligt att automatiskt höja taken från och med 2025 för att ta hänsyn till eventuella ytterligare inkomster som genereras av nya egna medel för förtida återbetalning av skulder inom ramen för NextGenerationEU. Parlamentet svarade med en interimsresolution den 13 september 2022, men rådet antog inte någon ståndpunkt.

I sitt meddelande av den 18 maj 2022 om stöd till och återuppbyggnad av Ukraina konstaterade kommissionen att de oförutsedda behoven ”till följd av krig i Europa går långt utöver de medel som finns tillgängliga i den nuvarande fleråriga budgetramen”. I en resolution av den 19 maj 2022 begärde parlamentet sålunda ”ett lagstiftningsförslag om en omfattande översyn av den fleråriga budgetramen så snart som möjligt och senast under det första kvartalet 2023”.

Som ett första steg antogs en förordning från rådet om ändring av den fleråriga budgetramen i december 2022 (rådets förordning (EU, Euratom) 2022/2496) som en del av ett paket som antogs av parlamentet enligt ett brådskande förfarande den 24 november 2022. Den utvidgade budgettäckningen, som hittills gällt för lån till medlemsstaterna, till att även omfatta makroekonomiska stödlån till Ukraina för åren 2023 och 2024: I händelse av betalningsinställelse skulle de nödvändiga beloppen mobiliseras från marginalen utöver taken i den fleråriga budgetramen, upp till taket för egna medel.

För att fastställa dagordningen för en mycket mer omfattande översyn antog parlamentet den 15 december 2022 en resolution om uppskalningen av den fleråriga budgetramen 2021–2027, som var inriktad på att anpassa EU:s budget till nya utmaningar och fastställde parlamentets viktigaste krav.

Den 20 juni 2023 föreslog kommissionen en riktad översyn av den fleråriga budgetramen som omfattade de flesta av dessa krav (sex månader innan översynen ursprungligen hade planerats).

Den 3 oktober 2023 antog parlamentet sin ståndpunkt om förslaget och betonade att den reviderade fleråriga budgetramen måste vara på plats senast den 1 januari 2024. Europeiska rådets möte den 15 december 2023 strandade dock. När en politisk överenskommelse slutligen nåddes offentliggjordes revideringen av den fleråriga budgetramen (rådets förordning (EU, Euratom 2024/765) den 29 februari 2024. Den omfattar nedskärningar av Horisont Europa (som endast delvis uppvägs genom att man återanvänder de senaste tillbakadragna forskningsanslagen i den fleråriga budgetramen), EU för hälsa (som mildras genom mekanismen i artikel 5 i den fleråriga budgetramen) och den direkta förvaltningen av den gemensamma jordbrukspolitiken och sammanhållningspolitiken.

Detta är dock första gången som en halvtidsöversyn av den fleråriga budgetramen har lett till en nettoökning av utgiftstaken. De viktigaste positiva resultaten är följande: 50 miljarder EUR till Ukraina för 2024–2027, ökad finansiering till migration och yttre åtgärder och till Europeiska försvarsfonden (inom ramen för STEP), en ökning av finansieringen av de särskilda instrumenten (flexibilitetsmekanismen och EU:s solidaritetsreserv för återuppbyggnad efter extrema väderhändelser och naturkatastrofer, som nu är skild från reserven för katastrofbistånd till länder utanför EU) och inrättandet av ett obegränsat särskilt EURI-instrument som skyddar program mot betydande nedskärningar. En del av kostnaderna för EU:s gemensamma upplåning ska täckas av det årliga budgetförfarandet (Europeiska rådet fastställde ett icke-bindande riktmärke på 50 %). För att använda det särskilda EURI-instrumentet för dessa ändamål måste ungefär hälften av kostnaderna täckas av särskilda instrument eller omfördelningar från program. EURI-instrumentet fungerar i två steg: det första är mobilisering av medel motsvarande beloppet för frigjorda medel och det andra är en mekanism med ytterligare nationella bidrag som ska användas som ”en sista utväg”. Mer ingående information finns i kommissionens meddelande om den tekniska justeringen av den fleråriga budgetramen.

Den 11 februari 2025 redogjorde kommissionen för nuvarande och framtida centrala politiska och budgetmässiga utmaningar i meddelandet Vägen till nästa fleråriga budgetram. Parlamentet lämnade sitt bidrag genom sin resolution av den 7 maj 2025 om en uppdaterad långtidsbudget för unionen i en värld i förändring.

Kommissionen lade fram sina förslag om den fleråriga budgetramen för 2028–2034 den 16 juli 2025. Det totala belopp som anslås under sju år skulle fastställas till högst 1 763 miljarder EUR (i 2025 års priser), vilket motsvarar 1,26 % av EU:s BNI, inklusive återbetalningskostnaderna i samband med NextGenerationEU. Jämfört med det nuvarande ursprungliga beloppet i den fleråriga budgetramen (1,13 % av BNI under perioden 2021–2027) och med tanke på de planerade återbetalningarna inom ramen för NextGenerationEU, som uppgår till 0,11 % av BNI (cirka 25 miljarder EUR per år), innebär detta att kommissionen totalt sett nästan inte föreslår någon ökning alls. De sju rubrikerna och de två underrubrikerna i den nuvarande strukturen skulle minskas till fyra huvudrubriker. Den förenklade strukturen (från de nuvarande cirka 70 kapitlen för driftsutgifter till cirka 20 kapitel i förslaget) i kombination med betydande inbyggd flexibilitet i fonderna innebär att det behövs mer klarhet om hur parlamentets granskningsroll och budgetfunktion kommer att påverkas och förändringarna innebär att jämförelser med den nuvarande fleråriga budgetramen endast är vägledande.

Sammanhållning, regional utveckling och landsbygdsutveckling, jordbruk, fiske, migration, säkerhet och gränskontroll skulle konsolideras inom ramen för en nationell och regional partnerskapsplan för varje medlemsstat, kompletterad med en EU-facilitet, som tillsammans får 772 miljarder EUR (cirka 44 % av den totala budgeten). Jämfört med den nuvarande fleråriga budgetramen skulle finansieringen av program med delat genomförande (främst jordbruks- och sammanhållningsfonderna) därmed minska med omkring 10 %, medan finansieringen av migration och gränsförvaltning skulle vara 2,5 gånger större.

En europeisk konkurrenskraftsfond som omfattar direktinvesteringar i forskning, den rena och den digitala omställningen, försvar, rymden och bioteknik skulle tilldelas 362 miljarder EUR (21 % av den totala budgeten), vilket är en stor ökning med omkring 160 % jämfört med de befintliga program som finansierar dessa politikområden.

Det nya instrumentet Europa i världen, som är avsett för EU:s yttre åtgärder, skulle uppgå till 177 miljarder EUR (10 % av den totala budgeten), en ökning med cirka 40 % jämfört med de nuvarande instrumenten. Icke-tematiska särskilda instrument (det samlade marginalinstrumentet och flexibilitetsmekanismen) skulle behållas och utökas. Ukrainareserven skulle vara det enda tematiska särskilda instrumentet, eftersom de nuvarande instrumenten (reserven för solidaritet och katastrofbistånd och Europeiska fonden för justering för globaliseringseffekter) skulle finansieras inom ramen för de nationella och regionala partnerskapsplanerna och Europa i världen-programmen. Förslaget innehåller bestämmelser om en korrigeringsmekanism för den fasta deflatorn på 2 % när inflationen överstiger 3 % eller understiger 1 %, vilket delvis bevarar värdet i reala termer.

För mer information om detta ämne, se budgetutskottets webbplats.

 

[1]Den 21 juni 2022 offentliggjorde kommissionen sin strategi för integrering av klimatåtgärder i den fleråriga budgetramen 2021–2027 och NextGenerationEU i ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar (SWD(2022)0225).

Alix Delasnerie