O processo orçamental

A presente ficha temática explica o que é o orçamento da UE, assim como os objetivos, a base jurídica e as principais fases do processo orçamental, a evolução do processo orçamental da UE desde a década de 1970, o papel do Parlamento na elaboração do orçamento, e os quadros estruturados e a coordenação associados à gestão do orçamento da UE.

Base jurídica

Na base do processo orçamental, estão os principais tratados, regulamentos e acordos da UE que definem os moldes da elaboração, da adoção e da gestão do orçamento, a fim de garantir a transparência, a cooperação e a boa governação financeira.

• O artigo 314.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) estabelece o processo de adoção do orçamento anual da UE, definindo as funções da Comissão, do Parlamento e do Conselho e a cooperação entre as três instituições nesse âmbito.
• O artigo 106.º-A do Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica determina que as regras orçamentais da UE se aplicam igualmente à Euratom.
• Os artigos 39.º a 55.º do Regulamento Financeiro definem o procedimento de elaboração do projeto de orçamento e fixam a estrutura do orçamento.
• O Acordo Interinstitucional sobre a disciplina orçamental, a cooperação e a boa gestão financeira prevê um quadro para a colaboração eficaz entre a Comissão, o Parlamento e o Conselho, com vista a garantir uma gestão orçamental transparente e responsável.

O que é o processo orçamental da UE?

O orçamento da UE é o plano financeiro anual da União Europeia. Financia políticas e programas que beneficiam pessoas, regiões e setores em toda a UE, desde a investigação e a ação climática até à agricultura, à educação e à ajuda externa. Embora relativamente limitado em comparação com os orçamentos nacionais, o orçamento da UE tem um vasto alcance e deve ser gerido com cuidado, transparência e responsabilidade. Os orçamentos anuais inscrevem-se em planos financeiros a longo prazo denominados quadros financeiros plurianuais, que fixam as prioridades orçamentais e os limites de despesas da UE para períodos de vários anos. 

O processo orçamental da UE é o processo estruturado através do qual é elaborado, negociado e adotado o orçamento anual da UE. A Comissão começa por elaborar a proposta de orçamento inicial; o Conselho e o Parlamento Europeu avaliam e alteram essa proposta, e adotam, em conjunto, a versão definitiva.

O processo ajuda a garantir que os fundos da UE sejam utilizados de forma eficiente e responsável e de acordo com as prioridades e as necessidades dos cidadãos da UE. Baseado na transparência e na cooperação, o processo orçamental é fundamental para preservar a confiança na forma como os recursos da UE são geridos e despendidos.

Objetivos

O processo orçamental da UE tem dois grandes objetivos:

• determinar quanto dinheiro a UE pode gastar em cada ano, e
• distribuir esse montante pelas várias políticas e programas diferentes.

O processo implica a elaboração, a negociação e a adoção do orçamento anual da UE.

Após a conclusão do processo orçamental e a adoção do orçamento anual, o orçamento é executado no exercício orçamental pertinente: os montantes são afetados a fins específicos (autorizados) e os pagamentos efetivos são realizados.

Posteriormente, uma vez encerrado o exercício orçamental, as despesas da UE são cuidadosamente analisadas no âmbito do processo de quitação anual, no qual o Parlamento decide se os fundos do exercício anterior foram utilizados corretamente e aprova as contas definitivas.

Para mais informações, consulte as seguintes fichas temáticas:

• Execução orçamental
• Despesas da UE
• Controlo orçamental (processo de quitação anual)

Como funciona o processo orçamental?

O orçamento anual da UE é proposto pela Comissão e adotado pelo Parlamento e pelo Conselho, em conjunto, segundo um calendário aprovado. O Parlamento e o Conselho constituem conjuntamente a autoridade orçamental.

O artigo 314.º do TFUE define as fases e os prazos máximos que se aplicam durante o processo orçamental. Contudo, todos os anos, antes do início do processo, as instituições estabelecem, de comum acordo, um calendário a seguir na prática. O processo compreende uma série de etapas.

1. Apresentação pela Comissão de um projeto de orçamento

O Parlamento e a Comissão começam por definir as suas prioridades relativamente às despesas para o ano seguinte. Depois, a Comissão elabora um projeto de orçamento e transmite-o ao Parlamento e ao Conselho. Embora, oficialmente, deva ser transmitido até 1 de setembro, na prática, o projeto geralmente fica pronto mais cedo, no final de maio ou início de junho.

A Comissão pode atualizar o projeto de orçamento posteriormente, caso as circunstâncias o exijam, mas estas alterações devem ser feitas antes da quarta etapa, descrita abaixo. Na prática, a Comissão fá-lo todos os anos, geralmente no início de outubro, numa «carta retificativa».

2. Adoção da posição do Conselho

O Conselho revê o projeto de orçamento e transmite a sua posição ao Parlamento. Na prática, o Conselho propõe sempre alterações ao projeto de orçamento. O Conselho tem a obrigação de explicar claramente ao Parlamento as razões subjacentes às suas decisões.

Embora, oficialmente, deva ser transmitida até 1 de outubro, o Conselho geralmente transmite a sua posição ao Parlamento mais cedo, até ao final de julho.

3. Resposta do Parlamento

O Parlamento dispõe de 42 dias para responder. Pode:

• aprovar a posição do Conselho,
• decidir não deliberar, e, nesse caso, o orçamento é considerado aprovado,
• propor modificações sob a forma de alterações.

Se o Parlamento propuser modificações, o que, na prática, acontece sempre, o projeto alterado é transmitido de novo ao Conselho e à Comissão. Neste caso, o Presidente do Parlamento Europeu, de comum acordo com o Presidente do Conselho, tem de convocar, sem demora, uma reunião do Comité de Conciliação.

Se o Conselho aceitar as alterações do Parlamento no prazo de 10 dias, o orçamento é adotado.

4. Se o Conselho e o Parlamento não chegarem a acordo: Comité de Conciliação

O Comité de Conciliação reúne 27 representantes do Conselho e outros tantos do Parlamento. Uma vez convocado, o Comité de Conciliação dispõe de 21 dias para chegar a um compromisso.

O compromisso deve ter o apoio de uma maioria qualificada dos representantes do Conselho e de uma maioria dos representantes do Parlamento.

A Comissão também participa, ajudando a mediar divergências entre o Parlamento e o Conselho.

a. Resultados típicos

Na prática, uma vez convocado o Comité de Conciliação, existem dois resultados típicos:

Acordo: Os representantes do Parlamento e do Conselho chegam a um compromisso no Comité de Conciliação. As duas instituições dispõem depois de 14 dias para aprovar formalmente o projeto comum de orçamento de compromisso.

Ausência de acordo: Se nenhum compromisso for alcançado no prazo de 21 dias, a Comissão tem de apresentar um novo projeto de orçamento, e o processo recomeça a partir da primeira etapa.

Desde a assinatura do Tratado de Lisboa, o Comité de Conciliação não chegou a acordo em quatro ocasiões (orçamentos de 2011, 2013, 2015 e 2019). Em cada uma dessas vezes, o novo projeto de orçamento apresentado pela Comissão, que incluía todos os domínios relativamente aos quais se havia chegado a acordo na primeira vez, foi finalmente adotado.

b. Outros resultados possíveis

O TFUE prevê outros resultados que são possíveis em teoria, mas que não acontecem na prática. Destacam-se nomeadamente os seguintes:

• Se o Parlamento rejeitar o compromisso, a Comissão tem de apresentar um novo projeto de orçamento, independentemente da posição do Conselho. Na prática, nunca houve uma situação em que os representantes do Parlamento tivessem chegado a acordo sobre um texto de compromisso, apenas para o Parlamento, no seu conjunto, rejeitar o acordo.
• Se o Parlamento aprovar o compromisso, mas o Conselho o rejeitar:
• Se o Parlamento votar para confirmar novamente a sua posição inicial em parte ou na íntegra e obtiver a maioria necessária, essas alterações são incluídas no projeto comum, que é depois considerado adotado. Embora seja possível em teoria, na prática, nunca houve uma situação em que os representantes do Conselho tivessem chegado a acordo sobre um texto de compromisso, apenas para o Conselho, no seu conjunto, rejeitar o acordo. Em todo o caso, não seria do interesse do Conselho rejeitar ativamente o compromisso enquanto o Parlamento o aprova, uma vez que isso daria ao Parlamento a possibilidade de reforçar a sua própria posição.
• Se, no início de um exercício orçamental, continuar a não existir acordo, o TFUE prevê a possibilidade de aplicar um sistema temporário de «duodécimos provisórios» até que seja alcançado um acordo. O sistema de duodécimos provisórios foi utilizado quatro vezes: em 1980, 1985, 1986 e 1988.
• Em condições específicas, o Conselho pode autorizar despesas superiores ao limite de um duodécimo, conforme previsto no artigo 315.º do TFUE e especificado no artigo 16.º do Regulamento Financeiro. Nesses casos:

5. Adoção do orçamento

Logo que o Parlamento e o Conselho decidam, de comum acordo, adotar o projeto de orçamento ou o orçamento de compromisso, o Presidente do Parlamento declara que o orçamento se encontra definitivamente adotado.

6. Projetos de orçamentos retificativos

Em caso de circunstâncias inevitáveis, excecionais ou imprevistas (conforme previsto no artigo 44.º do Regulamento Financeiro), a Comissão pode apresentar projetos de orçamentos retificativos. Estas propostas visam alterar o orçamento adotado para dar resposta a novas necessidades e circunstâncias.

Os orçamentos retificativos estão sujeitos às mesmas regras de aprovação e de execução que o orçamento geral, embora sejam adotados sem alterações em quase todos os casos. Em 2024, foram adotados cinco orçamentos retificativos.

Processo de aprovação do projeto comum de conciliação

O processo orçamental da UE sofreu enormes transformações ao longo dos anos. Hoje, o Parlamento Europeu partilha com o Conselho a plena responsabilidade pela adoção do orçamento anual da UE. Mas nem sempre foi assim.

A. As primeiras fases

Antes de 1970, o Conselho era exclusivamente competente para decidir sobre o orçamento da UE. O Parlamento podia apenas dar o seu parecer (processo de consulta). A situação começou a mudar com a assinatura de dois importantes tratados:

• Em 1970, o Tratado do Luxemburgo conferiu ao Parlamento a última palavra sobre as «despesas não obrigatórias», que era a designação dada às despesas que não resultassem dos Tratados nem de legislação conexa. Em 1970, as despesas não obrigatórias representavam cerca de 8 % do orçamento, mas foram aumentando consideravelmente ao longo do tempo, superando 60 % do orçamento em 2010.
• Em 1975, o Tratadode Bruxelas conferiu ao Parlamento o direito de rejeitar o orçamento da UE na íntegra.

B. Principais alterações instituídas com o Tratado de Lisboa

Em 2009, o Tratado de Lisboa foi um ponto de viragem:

1. Suprimiu a distinção entre despesas obrigatórias e não obrigatórias;
2. Instituiu uma única leitura do projeto de orçamento por cada instituição; ou seja, o Conselho e o Parlamento passaram a analisar e votar a proposta de orçamento apenas uma vez, em vez de passarem por duas etapas de análise e alteração;
3. Estabeleceu a codecisão orçamental, conferindo ao Parlamento e ao Conselho poderes, em pé de igualdade, para a adoção do orçamento.

Esta reforma agilizou o processo e tornou-o mais eficiente e transparente.

O papel do Parlamento Europeu

A. Poderes conferidos pelo artigo 314.º do TFUE

O Parlamento tem agora poderes conjuntos com o Conselho para determinar todas as despesas orçamentais.

A posição do Parlamento pode inclusivamente ser considerada mais forte do que a do Conselho, uma vez que este último nunca pode impor um orçamento sem a aprovação do Parlamento, ao passo que o Parlamento pode, em determinadas circunstâncias, impor um orçamento sem o acordo do Conselho.

No entanto, essa situação é bastante improvável, e o novo processo orçamental assemelha-se mais a um processo de codecisão equilibrado, no âmbito do qual o Parlamento e o Conselho deliberam em pé de igualdade sobre todas as despesas da UE.

B. A influência estratégica do Parlamento sobre o orçamento da UE

A capacidade do Parlamento de rejeitar o orçamento evidencia o seu poder de influência e responsabilidade no que toca a garantir que os planos financeiros sejam consonantes com as suas prioridades e com os interesses dos cidadãos da UE. O Parlamento tem exercido esta autoridade de forma seletiva e estratégica ao longo dos anos.

O Parlamento rejeitou o orçamento na íntegra duas vezes (em dezembro de 1979 e em dezembro de 1984) desde que adquiriu competências para o fazer em 1975.

C. Orçamento para 2025

Em 16 de novembro de 2024, o Parlamento e o Conselho chegaram a um acordo provisório sobre o orçamento de 2025, antes do termo do prazo fixado para a conciliação. O Conselho adotou o orçamento definitivo em 25 de novembro de 2024, e o Parlamento aprovou-o em sessão plenária em 27 de novembro de 2024. O orçamento de 2025 prevê um total de 199,4 mil milhões de EUR em dotações de autorização e 155,2 mil milhões de EUR em dotações de pagamento.

Durante as negociações, o Parlamento assegurou 230,7 milhões de EUR adicionais para o orçamento da UE para 2025, em comparação com a proposta inicial da Comissão. Este financiamento suplementar destina-se a várias prioridades fundamentais, tais como:

• investigação e inovação,
• saúde,
• educação,
• apoio aos jovens agricultores;
• biodiversidade e ação climática,
• gestão das fronteiras,
• ajuda humanitária.

Os fundos também têm permitido reembolsar os empréstimos relacionados com a pandemia de COVID-19.

O orçamento de 2025 foi o primeiro orçamento anual a ser adotado depois da revisão do quadro financeiro plurianual (o plano de despesas da UE para um período de sete anos), em fevereiro de 2024.

Coordenação do processo orçamental da UE

A boa gestão do orçamento da UE requer quadros e políticas coordenadas. Os acordos interinstitucionais, os quadros financeiros plurianuais e o Semestre Europeu são fundamentais para garantir que as despesas da UE sejam bem programadas e não ultrapassem os limites aprovados, e que as políticas económicas sejam coerentes em toda a UE.

A. Quadros financeiros plurianuais

Os quadros financeiros plurianuais são planos financeiros a longo prazo que fixam as prioridades orçamentais e os limites de despesas da UE para períodos de vários anos. Os quadros financeiros plurianuais não substituem o processo orçamental anual, mas proporcionam uma abordagem estruturada da programação financeira e garantem estabilidade. O quadro financeiro plurianual abrange o período que vai de 2021 a 2027.

Ao abrigo do Tratado de Lisboa e do Regulamento Financeiro, o orçamento anual deve permanecer dentro dos limites fixados pelo quadro financeiro plurianual, que, por sua vez, deve respeitar os limites máximos de despesas previstos na decisão relativa aos recursos próprios.

B. Acordos interinstitucionais sobre a disciplina orçamental

C. Na sequência de conflitos recorrentes sobre a base jurídica para a execução do orçamento, as instituições adotaram uma declaração conjunta, em 1982, com vista a clarificar e agilizar o processo orçamental.

Seguiu-se uma série de acordos interinstitucionais que abrangiam vários períodos de 1988 a 2013. O mais recente, o acordo interinstitucional para o período de 2021-2027, entrou em vigor em dezembro de 2020. Estes acordos melhoraram enormemente o funcionamento do processo orçamental.

O acordo interinstitucional atual visa:

• assegurar a disciplina orçamental,
• melhorar o funcionamento do processo orçamental anual,
• reforçar a cooperação entre as instituições em matéria orçamental,
• garantir uma boa gestão financeira.

Além disso, apresenta um plano para a introdução de novos recursos próprios a fim de assegurar o reembolso do Instrumento de Recuperação da UE ao longo do período de 2021-2027.

D. O Semestre Europeu

Instituído em 2010 pelo Conselho (Assuntos Económicos e Financeiros), o Semestre Europeu consiste num ciclo anual de coordenação das políticas económicas a nível da UE.

O Semestre Europeu, que começou por ser idealizado para alcançar as metas da Estratégia Europa 2020, continua a desempenhar um papel crucial na orientação das políticas económicas em toda a UE.

Todos os anos, o Semestre Europeu decorre por um período de seis meses. Durante este período, as políticas orçamentais e estruturais dos Estados-Membros são analisadas pela Comissão, no intuito de identificar eventuais incoerências e ou desequilíbrios emergentes.

Com base nestas avaliações económicas, a Comissão fornece aos Estados-Membros orientações políticas e/ou recomendações relativas a reformas orçamentais, macroeconómicas e estruturais.

O objetivo do Semestre Europeu é reforçar a coordenação entre os Estados-Membros enquanto as decisões orçamentais de grande alcance ainda estão a ser definidas à escala nacional. Além de ajudar a alinhar os orçamentos nacionais, o Parlamento procura também tirar o maior partido dos domínios em que os orçamentos nacionais e o orçamento da UE se complementam e consolidar a coordenação entre eles.

Para mais informações, consulte o sítio Web da Comissão dos Orçamentos.

 

Eleanor Remo James

10-2025