Az Európai Bizottság
Az EU általános érdekeinek előmozdításával megbízott intézményként a Bizottság kvázi kizárólagos jogalkotási kezdeményezési joggal rendelkezik, és az EU fő végrehajtó szerveként jár el. Jogszabályokat javasol, a Szerződések őreként érvényesíti az uniós jogszabályokat, irányítja a szakpolitikákat és a költségvetést, nemzetközi megállapodásokról tárgyal, szankcionálási hatásköröket gyakorol olyan területeken, mint a verseny, és felügyeli a napi működést.
Jogalap
Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 17. cikke, valamint az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 234., 244–250., 290. és 291. cikke, továbbá az Európai Közösségek egységes Tanácsát és Egységes Bizottságát létrehozó szerződés („egyesítési szerződés”).
Előzmények
Kezdetben mindegyik Közösség saját végrehajtó testülettel rendelkezett: ezek az Európai Szén- és Acélközösség (1951) esetében a Főhatóság, az 1957-es Római Szerződéssel létrehozott két Közösség – az Európai Gazdasági Közösség (EGK) és az Euratom – esetében egy-egy Bizottság voltak. Az 1965. április 8-i egyesítési szerződés értelmében mind az Európai Szén- és Acélközösség, mind az EGK és az Euratom végrehajtó szerveit, illetve az említett intézmények (legfontosabbként a Bizottság) költségvetéseit egyetlen szervbe, az Európai Közösségek Bizottságába vonták össze (további információkért lásd a Parlament Egységes Európai Okmányig megtett útról szóló tájékoztatóját). Amikor az ESZAK-Szerződés 2002-ben, 50 évvel a létrehozása után lejárt, az ESZAK eszközei visszakerültek a Bizottsághoz (a Nizzai Szerződéshez csatolt, az ESZAK-Szerződés lejártának pénzügyi következményeiről és a Szén- és Acélipari Kutatási Alapról szóló jegyzőkönyv 1. cikkével összhangban). A Bizottság feladata a fennmaradó műveletek lezárása, az ESZAK eszközeinek kezelése, valamint a szén- és acéliparhoz kapcsolódó ágazatokban folytatott kutatási tevékenységek finanszírozásának biztosítása.
Összetétel és jogállás
A. Létszám
A Bizottság hosszú ideig tagállamonként legalább egy és legfeljebb két biztosból állt. Míg a Lisszaboni Szerződés lehetővé teszi az Európai Tanács számára, hogy meghatározza a biztosok számát (az EUSZ 17. cikkének (5) bekezdése), 2009-ben az a döntés született, hogy a Bizottság továbbra is a tagállamok számával megegyező számú tagból fog állni. A jelenlegi Bizottság (2024–2029) 27 tagból áll, köztük az elnök, öt ügyvezető alelnök, a Bizottság alelnöke/az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője (alelnök/főképviselő) és 20 biztos.
B. A kinevezés módja
A Lisszaboni Szerződés előírja, hogy figyelembe kell venni az európai parlamenti választások eredményét, amikor az Európai Tanács, amely az uniós tagállamok állam-, illetve kormányfőiből áll, (az EUSZ 17. cikkének (6) és (7) bekezdéséről szóló, 11. számú, a szerződéshez csatolt nyilatkozat szerint) lefolytatva a megfelelő konzultációkat és minősített többséggel eljárva javaslatot tesz a Bizottság elnökének jelölt személyre a Parlamentnek. A jelöltet a Parlament az őt alkotó képviselők többségével a Bizottság elnökévé választja (EUSZ, 17. cikk, (7) bekezdés).
Az Európai Unió Tanácsa (a továbbiakban a „Tanács”), amely az egyes uniós országok minisztereiből áll, a tagállamok javaslatai alapján minősített többséggel és a megválasztott elnökkel egyetértésben elfogadja azon további személyek listáját, akiket a Bizottság tagjaivá kíván kinevezni.
A Bizottság elnökét és többi tagját – beleértve az alelnököt/főképviselőt is – általános szakértelmük, európai elkötelezettségük és függetlenségük alapján választják ki (az EUSZ 17. cikkének (3) bekezdése), és testületként kell szavazás útján megkapniuk az Európai Parlament jóváhagyását ahhoz, hogy az Európai Tanács minősített többséggel kinevezhesse őket. A jelenlegi Bizottságot a Parlament 2024. november 27-én hagyta jóvá, és 2024. december 1-jén lépett hivatalba.
A Maastrichti Szerződés óta a biztosok hivatali ideje megegyezik a Parlament ötéves jogalkotási ciklusának időtartamával, és a megbízatás megújítható.
C. Elszámoltathatóság
1. Személyes elszámoltathatóság (EUMSZ, 245. cikk)
A Bizottság tagjai:
- feladataik ellátása során teljes mértékben függetlenek, és az Unió általános érdekében járnak el; különösen nem kérhetnek és nem fogadhatnak el utasításokat kormányoktól vagy más külső szervektől;
- nem folytathatnak semmilyen egyéb – akár kereső, akár ingyenesen végzett – foglalkozást.
A Bíróság a Tanács vagy maga a Bizottság kérésére a biztosokat valamely fenti kötelezettségük megszegése vagy súlyos hiba elkövetése esetén hivatalból felmentheti (EUMSZ, 247. cikk).
2. Kollektív felelősség
A Bizottság az EUMSZ 234. cikke értelmében kollektív felelősséggel tartozik a Parlamentnek. Amennyiben a Parlament bizalmatlansági indítványt fogad el ellenében, a Bizottság tagjainak testületileg le kell mondaniuk, beleértve az alelnököt/főképviselőt is, amennyiben az indítvány a Bizottságban ellátott feladatköreit érinti. 1972 óta 16 bizalmatlansági indítványt terjesztettek elő, amelyek közül egyet sem fogadtak el.
Szervezet és működés
A Bizottság munkáját az elnök politikai vezetése alatt végzi, aki határoz belső szervezeti rendjéről. Az elnök dönt arról, hogy a biztosok mely területekkel foglalkoznak. Ez azt jelenti, hogy minden biztos felelősséget vállal egy meghatározott szakpolitikai területért, és hatáskörrel rendelkezik az érintett igazgatási szervek felett. A bizottsági testület jóváhagyását követően az elnök a Bizottság tagjai közül alelnököket nevez ki. A főképviselő automatikusan a Bizottság alelnöke is. A Bizottság bármely tagja köteles benyújtani lemondását, ha a testület jóváhagyását követően az elnök őt erre felszólítja.
A Bizottság 41 főigazgatóságból – köztük a Főtitkárságból – áll, amelyek kidolgozzák, irányítják és végrehajtják az uniós szakpolitikákat, jogszabályokat és finanszírozásokat. A közelmúltbeli strukturális változások közé tartozik a DG MENA (a Közel-Kelettel, Észak-Afrikával és az Öböl-térséggel Foglalkozó Főigazgatóság) és a DG ENEST (Bővítési és Keleti Szomszédsági Főigazgatóság) 2025. február 1-jei létrehozása, melyek a korábbi DG NEAR (az Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatósága) két főigazgatóságra osztásának eredményeképpen jöttek létre. Hat, önálló jogi személyiséggel rendelkező végrehajtó ügynökség pedig a Bizottság által rájuk ruházott feladatokat végzi: a Kutatási Végrehajtó Ügynökség, az Európai Éghajlat-politikai, Környezetvédelmi és Infrastrukturális Végrehajtó Ügynökség, az Európai Egészségügyi és Digitális Végrehajtó Ügynökség, az Európai Kutatási Tanács Végrehajtó Ügynöksége, az Európai Innovációs Tanács és Kkv-ügyi Végrehajtó Ügynökség, valamint az Európai Oktatási és Kulturális Végrehajtó Ügynökség.
Határozatait a Bizottság – egy-két kivételtől eltekintve – testületileg, tagjai többségi szavazásával hozza (EUMSZ, 250. cikk). A Bizottság minden héten összeül, hogy megtárgyalja a politikailag érzékeny kérdéseket és elfogadja a szóbeli eljárással elfogadandó javaslatokat, míg a kevésbé érzékeny ügyekben ezeket írásbeli eljárással fogadja el. Az irányítással vagy igazgatással kapcsolatos intézkedéseket felhatalmazási rendszerben lehet elfogadni, vagyis a Bizottság jogkörrel ruházza fel egyik tagját a nevében hozandó döntésre (ez különösen jellemző például a mezőgazdasági támogatások vagy a dömpingellenes intézkedések esetében), illetve átruházott felhatalmazás formájában, amikor is a döntési jogkör igazgatási – általában főigazgatói – szintre kerül.
Hatáskörök
A. Kezdeményezési hatáskör
Általános szabályként a Bizottság feladata, hogy jogalkotási javaslatot terjesszen elő (az EUSZ 17. cikkének (2) bekezdése). Kidolgozza a jogalkotási javaslatokat, amelyeket a két döntéshozó szerv: a Parlament és a Tanács fogad el.
1. Teljes körű kezdeményezés: a javaslattételi hatáskör
a. Jogalkotási kezdeményezés
A javaslattételi hatáskör tehát a kezdeményezési hatáskör teljes formája, mivel egyfelől általában kizárólagos, másfelől pedig bizonyos értelemben korlátozza a döntéshozó hatóságot, amely javaslat hiányában nem hozhat döntést, és amelynek döntését a benyújtott javaslatra kell alapoznia.
A Bizottság kidolgozza és benyújtja a Tanácsnak és a Parlamentnek a Szerződések végrehajtásához szükséges valamennyi (rendeletekre és irányelvekre irányuló) jogalkotási javaslatot (további információkért lásd a Parlament nemzetek feletti döntéshozatali eljárásokról szóló tájékoztatóját).
b. Költségvetési kezdeményezés
A Bizottság összeállítja a költségvetés tervezetét, amelyet az EUMSZ 314. cikke értelmében a Tanács és a Parlament elé terjeszt (további információkért lásd a Parlament költségvetési eljárásról szóló tájékoztatóját). A Bizottság kivételével minden egyes intézmény évente minden bevételét és kiadását tartalmazó becslést készít, amelyet július 1-ig benyújt a Bizottságnak (a költségvetési rendelet 39. cikkének (1) bekezdése). Ezenkívül a Szerződések alapján felállított, jogi személyiséggel rendelkező és költségvetési támogatásban részesülő szervek minden év január 31-ig becsléseket küldenek a Bizottságnak. A Bizottság ezután megküldi az EU ügynökségeinek becslési kimutatását a Parlamentnek és a Tanácsnak, és javaslatot tesz az egyes uniós szerveknek juttatandó előirányzat összegére, valamint a következő pénzügyi évre szükségesnek tartott alkalmazotti létszámra.
Az EU saját forrásainak rendszerét illetően a saját forrásokról szóló alaphatározatot a Bizottság javaslata alapján (az EUSZ 17. cikke) és a Parlamenttel folytatott konzultációt követően a Tanács egyhangúlag, különleges jogalkotási eljárásban (az EUMSZ 311. cikkének (3) bekezdése) fogadja el. Lehetőség van a saját források új kategóriáinak meghatározására és a meglévők bármikori eltörlésére, de ezeket a határozatokat csak a Bizottság javaslata alapján lehet elfogadni (az EUSZ 17. cikkének (2) bekezdése). Ezenkívül a Bizottság javaslatára és a Parlamenttel és a Számvevőszékkel folytatott konzultációt követően a Tanács meghatározza azokat a módszereket és eljárásokat, amelyek révén az Unió saját forrásaira vonatkozó rendelkezések alapján biztosított költségvetési bevételeket a Bizottság rendelkezésre bocsátják (az EUMSZ 322. cikkének (2) bekezdése).
c. Kapcsolatok harmadik országokkal
A Tanács felhatalmazása alapján a Bizottság feladata az EUMSZ 207. és 218. cikke szerinti nemzetközi megállapodások tárgyalása, amelyeket ezután a Tanács elé terjeszt a megállapodások megkötése végett. Ebbe beletartoznak az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez történő csatlakozásról szóló tárgyalások is (EUSZ, 6. cikk, (2) bekezdés). A kül- és biztonságpolitikai vonatkozású megállapodások tárgyalását az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője irányítja. Továbbá az EUSZ 50. cikke és az EUMSZ 218. cikkének (3) bekezdése alapján a Bizottság ajánlásokat nyújt be az EU-ból való kilépésről szóló tárgyalások megnyitásáról.
2. Korlátozott kezdeményezési hatáskör: az ajánlásokkal és véleményekkel kapcsolatos hatáskör
a. A gazdasági és monetáris unióval összefüggésben (további információkért lásd a Parlament gazdasági és monetáris unió intézményeiről szóló tájékoztatóját).
A Bizottságnak szerepe van a Gazdasági és Monetáris Unió (GMU) irányításában. A következőket nyújtja be a Tanácsnak:
- ajánlások a tagállamok átfogó gazdaságpolitikai iránymutatásai tervezetének kidolgozásához, illetve figyelmeztetésekhez abban az esetben, ha félő, hogy ezek a politikák nem egyeztethetők össze az iránymutatásokkal (az EUMSZ 121. cikkének (4) bekezdése);
- javaslatok a Tanács arra vonatkozó értékelésének elősegítésére, hogy valamely tagállamban túlzott hiány áll-e fenn (az EUMSZ 126. cikkének (6) bekezdése);
- az abban az esetben megteendő intézkedésekre vonatkozó ajánlások, ha egy euróövezeten kívüli tagállam a fizetési mérleggel kapcsolatban nehézségekkel küzd, az EUMSZ 143. cikke értelmében;
- a közös valuta és a többi valuta közötti átváltási arányra, valamint az árfolyam-politika általános irányaira vonatkozó ajánlások az EUMSZ 219. cikke értelmében;
- a nemzeti szakpolitikai tervek értékelése és az országspecifikus ajánlástervezetek ismertetése az európai szemeszter keretében.
b. A közös kül- és biztonságpolitika területén
Ezen a területen a Bizottságtól számos hatáskör átkerült az alelnökhöz/főképviselőhöz és az Európai Külügyi Szolgálathoz. Mindazonáltal a Bizottság támogathatja a főképviselőt, amikor az a közös kül- és biztonságpolitikát érintő javaslatot terjeszt a Tanács elé (EUSZ, 30. cikk).
B. Az uniós jog végrehajtásának nyomon követésére irányuló hatáskörök
A Szerződések a Bizottságra bízzák, hogy gondoskodjék megfelelő végrehajtásukról, a Szerződések végrehajtása céljából meghozott határozatokkal (másodlagos jog) együtt. Ezt nevezzük a „Szerződések őreként” betöltött szerepnek. E szerepét a Bizottság főként az EUMSZ 258. cikke szerinti, azon tagállamokkal szembeni „kötelezettségszegési eljárás” révén gyakorolja, amelyek nem teljesítették a Szerződésekből eredő valamely kötelezettségüket.
C. Felhatalmazáson alapuló és végrehajtási hatáskörök
A korábbi bizottsági eljárásrend helyébe új jogi eszközök – a felhatalmazáson alapuló és a végrehajtási jogi aktusok – léptek.
1. Végrehajtási hatáskörök
A Szerződések értelmében a Bizottságra ruházott főbb hatáskörök a következők:
- a költségvetés végrehajtása (az EUSZ 17. cikkének (1) bekezdése és az EUMSZ 317. cikke). A költségvetés elfogadását követően a következő pénzügyi év január 1-jétől kezdve minden tagállam az EU-nak esedékes kifizetéseket havonta teljesíti az EU költségvetésébe, amelyeket az Európai Bizottság nevére a nemzeti pénzügyminisztériumnál vagy nemzeti központi banknál nyitott bankszámlán helyeznek el;
- a tagállamok számára annak engedélyezése, hogy megtegyék a Szerződésekben megállapított védintézkedéseket, különösen az átmeneti időszakok során (lásd például az EUMSZ 201. cikkét);
- a versenyszabályok érvényesítése – különösen az állami támogatások ellenőrzése céljából – az EUMSZ 108. cikke értelmében.
A bizonyos tagállamokat sújtó adósságválság kezelését célzó pénzügyi mentőcsomagok esetében a Bizottság felel az uniós költségvetés révén garantált pénzügyi eszközök irányításáért. A Bizottság hatásköre kiterjed az Európai Stabilitási Mechanizmus kormányzótanácsa szavazási eljárásának az egyhangúságról különleges minősített többségre (85%-ra) történő megváltoztatására is, amennyiben (az Európai Központi Bankkal egyetértésben) úgy határoz, hogy a pénzügyi támogatás nyújtására vonatkozó határozat elfogadásának elmaradása veszélyeztetné az euróövezet gazdasági és pénzügyi fenntarthatóságát (az Európai Stabilitási Mechanizmus létrehozásáról szóló szerződés 4. cikkének (4) bekezdése (további információkért lásd a Parlament uniós tagállamoknak nyújtott pénzügyi támogatásról szóló tájékoztatóját).
2. A Parlament és a Tanács felhatalmazásán alapuló hatáskörök
Az EUMSZ 291. cikkének alapján a Bizottság gyakorolja a Parlament és a Tanács által elfogadott jogi aktusok végrehajtása érdekében rá ruházott hatásköröket.
A Lisszaboni Szerződés bevezette „a Bizottság végrehajtási hatáskörének gyakorlására vonatkozó tagállami ellenőrzési mechanizmusok” új szabályait és általános elveit (EUMSZ, 291. cikk, (3) bekezdés és (EU) 182/2011 rendelet). Ezen elvek alapján a korábbi bizottsági mechanizmust két új eszköz – a tanácsadó bizottsági, illetve a vizsgálati eljárás – váltotta fel. A Parlament és a Tanács vizsgálathoz való joga formális elismerést nyert, egy további rendelkezés pedig konfliktus esetén jogorvoslati eljárásra ad lehetőséget.
3. Felhatalmazáson alapuló jogi aktusok
A Lisszaboni Szerződés ezenkívül létrehozta a jogi rendelkezéseknek a jogalkotási és a végrehajtási jogi aktusok között elhelyezkedő új kategóriáját is. Ezek a „felhatalmazáson alapuló nem jogalkotási aktusok” (EUMSZ, 290. cikk) olyan általános hatályú aktusok, „amelyek a jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseit kiegészítik, illetve módosítják” (más elnevezéssel „alap-jogiaktusok”). A Parlament alapvetően ugyanazon ellenőrzési jogokkal rendelkezik, mint a Tanács.
D. Szabályozási és konzultációs hatáskörök
A Szerződések csak ritka esetekben ruházzák fel a Bizottságot teljes körű szabályozási hatáskörökkel. Erre egy példa az EUMSZ 106. cikke, amely a Bizottságot felhatalmazza arra, hogy gondoskodjék az uniós szabályozásnak a közszféra vállalataira és a közszolgáltatások nyújtásával megbízott vállalkozásokra történő alkalmazásáról, továbbá arra, hogy szükség esetén megfelelő irányelveket vagy határozatokat intézzen a tagállamokhoz.
A Szerződések felhatalmazzák a Bizottságot, hogy számos esetben ajánlásokat dolgozzon ki vagy jelentéseket és véleményeket terjesszen elő. A Szerződések azt is előírják, hogy bizonyos döntésekkel kapcsolatban – például új tagállamoknak az Unióhoz való csatlakozása esetén – konzultálni kell a Bizottsággal (EUSZ, 49. cikk). Konzultálnak a Bizottsággal a többi intézmény és testület statútumának, így az európai parlamenti képviselők, az európai ombudsman és a Bíróság statútumának módosítása kapcsán is.
Az Európai Parlament szerepe
Jogalkotási és költségvetési kérdésekben a Bizottság a Parlament legfontosabb tárgyalópartnere. A Bizottság munkaprogramja és annak végrehajtása fölötti parlamenti ellenőrzés egyre fontosabbá válik az uniós kormányzás demokratikus elfogadottságának javítása érdekében. A Tanáccsal együtt a Parlament megkapja az éves költségvetés tervezetét a Bizottságtól jóváhagyásra. Ezenkívül a Bizottság elkészíti saját becslési kimutatását, amelyet elkülönítve továbbít a Parlamentnek és a Tanácsnak jóváhagyásra. Az EUMSZ 319. cikkével összhangban a Parlamentnek joga van mentesíteni a Bizottságot.
A saját forrásokról szóló alaphatározatot különleges jogalkotási eljárás keretében (az EUMSZ 289. cikkének (2) bekezdése) kell meghozni, a Bizottság javaslatára (az EUMSZ 311. cikkének (2) bekezdése) és a Parlamenttel folytatott konzultációt követően. A megfelelő végrehajtási intézkedéseket (az EUMSZ 291. cikkének (2) bekezdésével összhangban) a Tanács a Parlament jóváhagyásának megszerzését követően fogadja el a Bizottság javaslata alapján (az EUMSZ 311. cikkének (3) bekezdése).
A Bizottságnak teljes ciklusa alatt folyamatos párbeszédet kell folytatnia a Parlamenttel, a biztosjelöltek meghallgatásától kezdve az ezen meghallgatások során vállalt konkrét kötelezettségvállalásokon át egészen e kötelezettségvállalások félidős nyomon követéséig és az egyes parlamenti bizottságokkal folytatott szisztematikus strukturált párbeszédig.
A Lisszaboni Szerződés (az EUMSZ 225. cikke) által megerősített Maastrichti Szerződés értelmében a Parlament jogalkotási kezdeményezési joggal rendelkezik, amely lehetővé teszi számára, hogy felkérje a Bizottságot jogszabályi javaslat benyújtására. A Parlament jogszabályaiban jelentéstételi követelményekkel is élhet, amelyekkel a Bizottságot végrehajtási jelentések benyújtására kötelezi.
Olykor előfordul, hogy a Bizottság nem tesz eleget a Parlament jogalkotási javaslat előterjesztésére irányuló kérésének (például a Pegasus és azzal egyenértékű kémszoftverek használatával kapcsolatos 2023. június 15-i európai parlamenti ajánlás esetében), vagy késlelteti fontos végrehajtási jelentések (pl. a bűnüldözésben érvényesítendő adatvédelemről szóló irányelv alkalmazásáról és működéséről szóló első jelentés) benyújtását.
Egy másik példa a személyes adatok védelme a transzatlanti adatcsere során. Az Európai Unió Bíróságának a Schrems II. ügyben 2020 júliusában hozott ítélete az EU–USA adatvédelmi pajzsról szóló megállapodás által biztosított védelem megfelelőségéről szóló (EU) 2016/1250 bizottsági végrehajtási határozat érvénytelenítéséhez vezetett, mivel aggályok merültek fel azzal kapcsolatban, hogy az uniós polgárok nem részesülnek védelemben a transzatlanti adatcsere során. A Parlament állásfoglalásában bírálta, hogy a Bizottság az Egyesült Államokkal fenntartott kapcsolatokat az uniós polgárok érdekei elé állította, és hogy a Bizottság ezáltal az uniós jog védelmének feladatát az egyes polgárokra hagyta. E kritikák és egy újabb parlamenti állásfoglalás ellenére – amely arra a következtetésre jutott, hogy az EU–USA adatvédelmi keret nem teremt alapvető egyenértékűséget a védelem szintje tekintetében – a Bizottság 2023. július 10-én elfogadta a személyes adatoknak az EU–USA adatvédelmi keret szerinti megfelelő szintű védelméről szóló harmadik határozatát.
Ezt az ismertetőt a Parlament Igazságügy, Állampolgári Jogok és Intézményi Ügyek Tematikus Főosztálya készítette.
Joanna APAP / Christophe BEAUDOUIN