Overstatslige beslutningsprocedurer

Den Europæiske Unions medlemsstater har i kraft af deres EU-medlemskab indvilget i at overføre nogle af deres beføjelser på bestemte politikområder til EU's institutioner. EU's institutioner træffer således bindende overstatslige beslutninger i deres lovgivningsmæssige og udøvende procedurer, budgetprocedurer, udnævnelsesprocedurer og forfatningslignende procedurer.

Historie (1.1.1, 1.1.2, 1.1.3, 1.1.4 og 1.1.5)

Med Romtraktaten fik Kommissionen beføjelse til at fremsætte forslag og føre forhandlinger, primært inden for lovgivning og eksterne økonomiske forbindelser, mens Rådet – eller, i tilfælde af udnævnelser, repræsentanter for medlemsstaternes regeringer – fik beføjelse til at træffe beslutninger. Parlamentet fik høringskompetence. Parlamentets rolle er gradvist vokset, dels inden for budgetområdet med reformerne i 1970 og 1975, dels inden for det lovgivningsmæssige område med fællesakten og alle de efterfølgende traktater, bl.a. Maastrichttraktaten, hvorved der blev indført fælles beslutningstagning med Rådet. Herved fik Parlamentet også en større rolle i forbindelse med udnævnelser. Med fællesakten fik Parlamentet desuden beføjelse til at godkende ratificeringer af tiltrædelsestraktater og associeringsaftaler. Denne beføjelse blev med Maastrichttraktaten udvidet til også at omfatte visse andre internationale aftaler. Med Amsterdamtraktaten blev der gjort store fremskridt med hensyn til at demokratisere Fællesskabet, idet den fælles beslutningsprocedure blev forenklet og udvidet til nye områder, og Parlamentets fik en styrket rolle i forbindelse med udnævnelser af kommissærer. På linje hermed blev Parlamentets beføjelser øget betydeligt med Nicetraktaten. Den fælles beslutningsprocedure, hvorved Parlamentet har samme beføjelser som Rådet, fandt på den ene side anvendelse på næsten alle nye områder, hvor Rådet havde ret til at træffe afgørelse ved kvalificeret flertal. På den anden side fik Parlamentet samme beføjelse som medlemsstaterne med hensyn til at indbringe sager for Domstolen. Lissabontraktaten udgjorde endnu et kvalitativt skridt hen imod fuld ligestilling med Rådet i EU's lovgivning og finansspørgsmål.

Lovgivningsprocedurer[1]

A. Den almindelige lovgivningsprocedure (jf. artikel 289, stk. 294, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF))

1. Anvendelsesområde

Ved Lissabontraktaten blev der tilføjet 40 yderligere retsgrundlag, navnlig på områder såsom retfærdighed, frihed og sikkerhed samt landbrug, inden for hvilke Parlamentet nu træffer afgørelse om lovgivningsmæssige retsakter på lige fod med Rådet. Følgelig finder den almindelige lovgivningsprocedure, som tidligere blev benævnt den fælles beslutningsprocedure, nu anvendelse på 85 retsgrundlag. Den almindelige lovgivningsprocedure omfatter anvendelse af kvalificeret flertal i Rådet (jf. artikel 294 i TEUF). Den finder imidlertid ikke anvendelse på en række vigtige områder, f.eks. i forbindelse med politikker om direkte beskatning eller tværnationale aspekter af familieretten, hvor der kræves enstemmighed i Rådet.

2. Procedure

Den almindelige lovgivningsprocedure omfatter de samme trin som sin forgænger, den fælles beslutningsprocedure. Dog er ordlyden i TEUF blevet ændret betydeligt, navnlig for at understrege ligestillingen mellem Rådet og Parlamentet i denne procedure. Disse ændringer omfatter følgende:

a. Kommissionens forslag

Kommissionen udarbejder et lovgivningsforslag, som forelægges Parlamentet og Rådet.

b. Førstebehandling i Parlamentet

Parlamentet vedtager sin holdning ved simpelt flertal.

c. Førstebehandling i Rådet

Rådet vedtager sin holdning ved kvalificeret flertal.

Forslag vedrørende social tryghed og det politimæssige og retlige samarbejde i straffesager kan på anmodning af en medlemsstat forelægges Det Europæiske Råd (artikel 48 og 82 i TEUF), hvorved den almindelige lovgivningsprocedure suspenderes, indtil Det Europæiske Råd forelægger sagen for Rådet på ny (senest efter fire måneder). For så vidt angår artikel 82 kan minimum ni medlemsstater beslutte at fortsætte forhandlingerne inden for rammerne af forstærket samarbejde (jf. artikel 20 i traktaten om Den Europæiske Union (TEU) samt artikel 326-334 i TEUF).

Hvis Rådet godkender Parlamentets holdning, bliver retsakten vedtaget med den ordlyd, som fremgår af Parlamentets holdning.

d. Andenbehandling i Parlamentet

Parlamentet modtager Rådets holdning og har herefter tre måneder til at træffe en afgørelse. Parlamentet kan gøre følgende:

• godkende forslaget som ændret af Rådet eller undlade at træffe en afgørelse; i begge tilfælde vedtages retsakten som ændret af Rådet
• forkaste Rådets holdning ved absolut flertal blandt sine medlemmer; retsakten bliver ikke vedtaget, og proceduren afsluttes
• ved absolut flertal blandt sine medlemmer vedtage ændringer af Rådets holdning, som derpå fremsendes til Kommissionen og Rådet med henblik på udtalelse.

e. Andenbehandling i Rådet

• Rådet træffer ved kvalificeret flertal afgørelse om Parlamentets ændringer, medmindre Kommissionen har afgivet negativ udtalelse om ændringerne, i hvilket tilfælde Rådet træffer afgørelse ved enstemmighed, og retsakten vedtages, hvis Rådet godkender alle Parlamentets ændringer senest tre måneder efter at have modtaget dem.
• Hvis Rådet ikke godkender ændringerne, indkaldes der til et møde i Forligsudvalget inden for seks uger.

f. Forligsprocedure

• Forligsudvalget består af et lige antal repræsentanter fra Rådet og Parlamentet og bistås af Kommissionen. Det behandler Parlamentets og Rådets holdninger og har seks uger til at nå til enighed om et fælles udkast, som har støtte fra et kvalificeret flertal af Rådets repræsentanter og af et flertal af Parlamentets repræsentanter.
• Hvis udvalget ikke når til enighed om det fælles udkast inden fristen, afsluttes proceduren, og retsakten bliver ikke vedtaget.
• Hvis udvalget godkender det fælles udkast, fremsendes dette til Rådet og Parlamentet til godkendelse.

g. Afslutning af proceduren (tredjebehandling)

• Rådet og Parlamentet har seks uger til at godkende det fælles udkast. Rådet træffer afgørelse ved kvalificeret flertal og Parlamentet ved absolut flertal af de afgivne stemmer.
• Retsakten vedtages, hvis Rådet og Parlamentet godkender det fælles udkast.
• Hvis den ene af de to institutioner ikke godkender udkastet inden for den fastsatte frist, afsluttes proceduren, og retsakten bliver ikke vedtaget.

Der er i de senere år sket en markant stigning i antallet af retsakter, som er vedtaget ved førstebehandling på grundlag af uformelle forhandlinger mellem Rådet og Parlamentet.

Visse passerellebestemmelser gør det muligt for Det Europæiske Råd at udvide anvendelsen af den almindelige procedure til også at omfatte områder, som er undtaget herfra (eksempelvis socialpolitikken, jf. artikel 153, stk. 2, i TEUF).

B. Høringsprocedure

Inden Rådet træffer afgørelse, skal det indhente udtalelse fra Parlamentet og i påkommende tilfælde også fra Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget. Denne høring er obligatorisk, i den forstand at retsakten bliver ugyldig eller kan annulleres af Domstolen, hvis der ikke har fundet en høring sted (jf. dommene i sag 138/79 og 139/79). Hvis Rådet ønsker at ændre forslaget i væsentlig grad, skal det høre Parlamentet på ny (jf. dom i sag 65/90).

C. Godkendelsesprocedure

1. Anvendelsesområde

Som følge af Lissabontraktatens ikrafttrædelse finder godkendelsesproceduren anvendelse på navnlig den horisontale budgetmæssige fleksibilitetsbestemmelse (jf. artikel 352 i TEUF (tidligere artikel 308 i om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (TEF)). Andre eksempler herpå er foranstaltninger til at bekæmpe forskelsbehandling (jf. artikel 19, stk. 1, i TEUF) og medlemsskab af Unionen (jf. artikel 49 og 50 i TEU). Derudover er Parlamentets godkendelse også påkrævet i forbindelse med associeringsaftaler (jf. artikel 217 i TEUF), Unionens tiltrædelse af den europæiske menneskerettighedskonvention (jf. artikel 6, stk. 2, i TEU) og aftaler, hvorved der etableres en specifik institutionel ramme, som har betydelige budgetmæssige virkninger eller som dækker områder, hvor den almindelige lovgivningsprocedure finder anvendelse (jf. artikel 218, stk. 6, i TEUF).

2. Procedure

Parlamentet behandler et forslag til retsakt, der er fremsendt af Rådet, og beslutter ved absolut flertal af de afgivne stemmer, hvorvidt forslaget skal godkendes (Parlamentet kan ikke ændre forslaget). Traktaten tillægger ikke Parlamentet nogen formel rolle i de forudgående faser af proceduren for så vidt angår behandling af Kommissionens forslag, men det er som følge af interinstitutionelle aftaler blevet gængs praksis at inddrage Parlamentet uformelt (jf. Parlamentets forretningsorden).

Udnævnelsesprocedurer

1. Parlamentet vælger Kommissionens formand (jf. artikel 14, stk. 1, i TEU) (1.3.8).
2. Det Europæiske Råd udnævner ved kvalificeret flertalsafgørelse Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik (jf. artikel 18, stk. 1, i TEU).
3. Ved kvalificeret flertalsafgørelse vedtager Rådet efter fælles overenskomst med den nyudnævnte formand listen over de øvrige personer, som det foreslår udnævnt til medlemmer af Kommissionen (jf. artikel 17, stk. 7, i TEU).
4. Rådet vedtager listen over:
1. Revisionsrettens medlemmer (jf. artikel 286 i TEUF) efter høring af Parlamentet og i overensstemmelse med indstillingerne fra medlemsstaterne
2. ordinære medlemmer og suppleanter i Regionsudvalget og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg, der er udarbejdet efter indstilling fra hver enkelt medlemsstat (jf. artikel 301, 302 og 305 i TEUF).
5. Parlamentet vælger Den Europæiske Ombudsmand (jf. artikel 228 i TEUF).

Indgåelse af internationale aftaler

Unionen kan i kraft af sin opnåede status som juridisk person indgå internationale aftaler (jf. artikel 218 i TEUF). I henhold til Lissabontraktaten kræves Parlamentets godkendelse af alle aftaler, der indgås inden for rammerne af den fælles handelspolitik og på de politikområder, der er omfattet af EU's almindelige lovgivningsprocedure. Med undtagelse af associerings- og tiltrædelsesaftaler træffer Rådet ved kvalificeret flertal afgørelse om aftaler, som kan skade Unionens kulturelle og sproglige mangfoldighed, samt om aftaler på områder, hvor vedtagelsen af interne retsakter kræver enstemmighed.

• Procedure: Kommissionen eller Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik (HR) forelægger henstillinger for Rådet, som fastsætter forhandlingsmandatet og udpeger den forhandler (enten en repræsentant for Kommissionen eller HR), som skal forhandle på Unionens vegne. Parlamentet skal straks underrettes fuldt ud i alle faser af proceduren (jf. artikel 218, stk. 10, i TEUF).
• Afgørelse: Rådet ved kvalificeret flertal, dog med undtagelse af ovennævnte områder.
• Parlamentets rolle: godkendelse af de fleste aftaler (se ovenfor) og høring om aftaler, der udelukkende henhører under det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område.

Forfatningslignende procedurer

A. Ordningen for egne indtægter (jf. artikel 311 i TEUF)

• Forslag: Kommissionen
• Parlamentets rolle: høring
• Afgørelse: Rådet, ved enstemmighed og med forbehold for medlemsstaternes vedtagelse i overensstemmelse med deres respektive forfatningsmæssige bestemmelser.

B. Bestemmelser om, at Parlamentets medlemmer kan indvælges ved almindelige direkte valg (jf. artikel 223 i TEUF)

• Forslag: Parlamentet
• Afgørelse: Rådet, ved enstemmighed efter at have opnået Parlamentets godkendelse og forelagt forslaget for medlemsstaterne til vedtagelse i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser.

C. Vedtagelse af statutten for Parlamentets medlemmer (jf. artikel 223, stk. 2, i TEUF) og ombudsmandens statut (jf. artikel 228, stk. 4, i TEUF)

• Forslag: Parlamentet
• Kommissionens rolle: at afgive udtalelse
• Rådets rolle: godkendelse (ved kvalificeret flertalsafgørelse undtagen vedrørende regler eller betingelser i forbindelse med skatteordninger for siddende eller tidligere medlemmer af Parlamentet, i hvilket tilfælde der træffes afgørelse ved enstemmighed).
• Afgørelse: Parlamentet

D. Ændring af protokollen om statutten for Den Europæiske Unions Domstol (jf. artikel 281 i TEUF)

• Forslag: Domstolen (med høring af Kommissionen) eller Kommissionen (med høring af Domstolen)
• Afgørelse: Rådet og Parlamentet (den almindelige lovgivningsprocedure)

Europa-Parlamentets rolle

Under regeringskonferencen i 2000 fremsatte Parlamentet en række forslag om at udvide de områder, hvorpå den almindelige lovgivningsprocedure (tidligere benævnt “den fælles beslutningsprocedure”) skulle finde anvendelse. Parlamentet gav gentagne gange udtryk for sin holdning om, at den fælles beslutningsprocedure automatisk burde finde anvendelse, hvis man på et givet område overgik til at træffe afgørelse ved kvalificeret flertal i stedet for ved enstemmighed. Med Nicetraktaten blev denne holdning anerkendt, men kvalificeret flertal og fælles beslutningstagning blev ikke sidestillet fuldt ud. Følgelig blev spørgsmålet om forenkling af procedurerne et af de vigtigste punkter til behandling på Konventet om Europas Fremtid. Det blev foreslået at afskaffe samarbejds- og høringsprocedurerne, at forenkle den fælles beslutningsprocedure og udvide den til at omfatte hele lovgivningsområdet samt at begrænse proceduren med samstemmende udtalelse til kun at omfatte ratificering af internationale aftaler. Mange af disse forbedringer blev gennemført med Lissabontraktaten (1.1.5).

For så vidt angår udnævnelser lykkedes det ikke med Lissabontraktaten at afskaffe den brede vifte af forskelligartede procedurer, selv om der blev opnået en vis strømlining. Enstemmighed finder stadig anvendelse i visse tilfælde og har tendens til at skabe politisk uenighed og mindske Parlamentets indflydelse. Der er navnlig efter Nicetraktatens ikrafttrædelse gjort fremskridt, bl.a. med overgangen fra enstemmighed til kvalificeret flertal i forbindelse med udnævnelsen af Kommissionens formand. Lissabontraktaten fastsatte endvidere, at Kommissionens formand skal vælges af Parlamentet. Udnævnelsen af formanden skal efter passende høring af Parlamentet tage behørigt hensyn til resultatet af valget til Parlamentet. Dette understreger Kommissionens politiske legitimitet og ansvarlighed. Efter valget til Parlamentet i 2014 blev disse bestemmelser anvendt for første gang. Det Europæiske Råd vedtog at indstille Jean-Claude Juncker til formand for Kommissionen, fordi hans politiske gruppe, Det Europæiske Folkeparti, efter valget var den største gruppe i Parlamentet.

Dette faktablad er udarbejdet af Temaafdelingen for Retlige Anliggender, Borgerrettigheder og Institutionelle Anliggender.

Mariusz Maciejewski / Katharina MASSAY-KOSUBEK

11-2025