Разходите на ЕС

Бюджетните разходи се одобряват съвместно от Съвета и Парламента. При годишния бюджет на Европейския съюз (ЕС) трябва да се спазват таваните за разходите, договорени по многогодишната финансова рамка (МФР) за различни позиции, т.е. категории разходи, като например тези в областта на единния пазар, сближаването и природните ресурси. Тематичните и нетематичните специални инструменти гарантират, че ЕС може да реагира в случай на неочаквани нужди. Използването на бюджетни гаранции и финансови инструменти създава ефект на лоста във връзка с разходите на ЕС. В допълнение към МФР общите разходи на ЕС за периода 2021—2027 г. включват временния инструмент за възстановяване NextGenerationEU, който ще подпомогне икономиката на ЕС да се възстанови от кризата с COVID-19.

Правно основание

• Членове 310—325 и 352 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) и членове 106а, 171—182 и 203 от Договора за създаване на Европейската общност за атомна енергия;
• Регламент (ЕС, Евратом) 2024/2509 на Европейския парламент и на Съвета от 23 септември 2024 г. за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза (преработен текст);
• Регламент (EC, Евратом) 2020/2093 на Съвета от 17 декември 2020 г. за определяне на многогодишната финансова рамка за годините 2021—2027 (Регламент за МФР);
• Регламент (EС, Eвратом) 2024/765 на Съвета от 29 февруари 2024 г. за изменение на Регламент (EC, Евратом) 2020/2093 за определяне на многогодишната финансова рамка за годините 2021—2027;
• Регламент (ЕС) 2020/2094 на Съвета от 14 декември 2020 г. за създаване на Инструмент на Европейския съюз за възстановяване с цел подкрепа на възстановяването след кризата с COVID-19;
• Междуинституционално споразумение (МИС) от 16 декември 2020 г. между Европейския парламент, Съвета на Европейския съюз и Европейската комисия относно бюджетната дисциплина, сътрудничеството по бюджетни въпроси и доброто финансово управление и относно новите собствени ресурси, включително пътна карта за въвеждането на нови собствени ресурси.

Цел

Целта на бюджета на ЕС е да финансира политиките на Европейския съюз в границите на бюджетната дисциплина, в съответствие с действащите правила и процедури. Бюджетът на ЕС е предназначен основно за инвестиции. Поради тази причина ЕС приема дългосрочни разходни планове, известни като многогодишни финансови рамки (МФР), които се прилагат за период от пет до седем години (вж. по-долу).

Основни принципи

Бюджетът на ЕС се подчинява на деветте общи правила за единство, точност на бюджета, ежегодност[1], балансираност, разчетна единица (еврото), универсалност, специфичност (всеки бюджетен кредит е предназначен за конкретен вид разход), добро финансово управление и прозрачност, съгласно членове 6—38 от Регламента относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на ЕС.

Правилото за ежегодност на бюджета трябва да бъде съобразено с необходимостта от управление на многогодишни дейности, чието значение в рамките на бюджета се увеличи. Поради това бюджетът включва диференцирани бюджетни кредити, състоящи се от:

• бюджетни кредити за поети задължения, които през текущата финансова година покриват пълната стойност на правните задължения, поети за дейности с продължителност няколко години;
• бюджетни кредити за плащания, които обхващат разходите за изпълнението на задължения, поети през текущата финансова година или предходни финансови години.

В МИС от 16 декември 2020 г. се предвижда, че Комисията трябва да изготвя годишен доклад, в който да се прави преглед на финансовите и бюджетните последици от различните дейности на ЕС, независимо дали те са финансирани от бюджета на ЕС, или извън него. Този доклад трябва да съдържа информация за активите и пасивите на ЕС, за различните операции по отпускане и получаване на заеми, включително Европейския механизъм за стабилност и Европейския инструмент за финансова стабилност (2.5.8), както и други евентуални бъдещи механизми. Освен това докладът трябва да включва информация за разходите в областта на климата, както и за разходите, допринасящи за спиране и обръщане на тенденцията за намаляване на биологичното разнообразие, за насърчаване на равенството между жените и мъжете и за изпълнение на целите на ООН за устойчиво развитие във всички съответни програми на ЕС.

Структура и категории разходи на ЕС

1. Раздели на разходите на ЕС

Общият бюджет е разделен на 10 раздела — по един за всяка от институциите. Докато разделите на другите институции по същество се състоят от административни разходи, разделът на Комисията (раздел ІІІ) включва оперативни разходи и административни разходи за тяхното изпълнение (техническа помощ, агенции и човешки ресурси). През 2025 г. се очаква общите административни разходи да бъдат 6,4 % от общите бюджетни кредити за поети задължения в размер на 199,43 милиарда евро.

Комисията използва бюджетна номенклатура, която представя ресурсите по области на политиката и програми, като свързва програмните области по позиции или в „програмни клъстери“ (вж. по-долу), и по този начин може по-лесно да се направи оценка на разходите и ефективността на всяка политика на ЕС.

2. Многогодишна финансова рамка (МФР) (1.4.3)

От 1988 г. разходите на ЕС са структурирани в многогодишна рамка, която разбива бюджета на позиции, съответстващи на широките области на политиката, с таван за разходите, който отразява основните бюджетни приоритети за съответния период. Първият програмен период беше с продължителност 5 години, а следващите програмни периоди, включително и текущият, са с продължителност 7 години. Годишните бюджети трябва да бъдат съобразени с лимитите, заложени в многогодишната рамка.

Бюджетът на ЕС подлежи на строг принцип на балансираност, залегнал в член 310 от ДФЕС и във Финансовия регламент. Това на практика означава, че бюджетът на ЕС е „ориентиран към разходите“. С други думи, приходите като цяло могат да се увеличават само доколкото това е позволено предварително от таваните на МФР и размера на специалните инструменти над тези тавани. В съответствие с разпоредбите на член 4 от Регламента за МФР тези тавани подлежат на номинална автоматична корекция в посока нагоре от 2 % годишно[2]. В МФР, обхващаща периода 2021—2027 г., бяха предвидени бюджетни кредити за поети задължения в общ размер на 1824,3 милиарда евро по цени от 2018 г., които се състоят от 1074,3 милиарда евро за МФР и 750 милиарда евро за инструмента за възстановяване NextGenerationEU (NGEU), увеличени с още 11 милиарда евро в резултат на специфичните корекции на програмите, посочени в член 5 от Регламента за МФР.

След законодателно предложение, представено от Комисията на 20 юни 2023 г., Парламентът и Съветът постигнаха споразумение на 6 февруари 2024 г., което проправи пътя за първото по рода си междинно преразглеждане на МФР. Това споразумение ще засегне оставащите години от текущата МФР, като дава възможност за преразглеждане на таваните на МФР, както и на обхвата и размера на специалните инструменти над тези тавани. По-конкретно, споразумението предвижда допълнителни разходи в размер на 21 милиарда евро (по цени от 2024 г.) в нетно номинално изражение, включително 17 милиарда евро безвъзмездни средства, предназначени за Украйна, чрез нов специален инструмент над таваните на МФР[3]. Това увеличение съответства на увеличение от 2,8 % на максимално допустимите разходи за остатъка от текущия период на МФР.

Като цяло, въпреки номиналното увеличение на финансирането за разходи, общите разходи на ЕС ще се свият значително в реално изражение поради нарастването на инфлацията в периода 2021—2023 година. За първите 2,5 години от настоящата МФР за периода 2021—2027 г. натрупаната инфлация в ЕС вече е 23,7 %. Както се посочва в неотдавнашно проучване, възложено от Парламента, ако всички други параметри останат едни и същи, се очаква това развитие да намали обема на МФР като процент от брутния национален доход на ЕС на 0,96 % до края на периода през 2027 година. Това е доста под 1,05 % от брутния национален доход, който се очакваше да представлява МФР за периода 2021—2027 г. при приемането ѝ.

Таблицата по-долу представя разпределението на бюджета за 2025 г. по области на политиката, в съответствие с действащата МФР за периода 2021—2027 година.

Източник: Съвет на ЕС, по цени от ноември 2024 г.

3. Специални инструменти за гъвкавост и тематични специални инструменти

Наред с планираните разходи за финансиране на политиките на ЕС по многогодишните програми, в бюджета на ЕС са заделени и финансови средства за справяне с неочаквани кризи и ситуации. Тези специални инструменти за гъвкавост и тематични специални инструменти могат да се използват при настъпване на икономически кризи (например ЕФПГ — Европейският фонд за приспособяване към глобализацията), природни бедствия, кризи в областта на общественото здравеопазване и извънредни хуманитарни ситуации (например SEAR — резервът за солидарност и спешна помощ) или други неочаквани нужди (например Инструментът за гъвкавост) в държави — членки на ЕС, страни кандидатки или държави извън ЕС. Това финансиране позволява да бъдат посрещнати някои ограничени извънредни финансови потребности.

Инструмент на Европейския съюз за възстановяване —NextGenerationEU

По линия на този инструмент Комисията ще мобилизира 750 милиарда евро по цени от 2018 г., от които до 390 милиарда евро могат да бъдат използвани за предоставяне на безвъзмездни средства, а до 360 милиарда евро могат да бъдат използвани за отпускане на заеми, в допълнение към дългосрочния бюджет за периода 2021—2027 г., с цел да се подпомогне възстановяването на ЕС след пандемията от COVID-19. Съгласно член 5, параграф 1 от решението за собствените ресурси Комисията е оправомощена да заема средства на капиталовите пазари от името на ЕС. Изплащането на главницата по сумите, използвани за покриването на разходи (390 милиарда евро по цени от 2018 г.), както и на съответните лихви, ще бъде финансирано от общия бюджет на ЕС, включително чрез достатъчни постъпления от новите собствени ресурси, които бяха въведени постепенно от 2021 г. (1.4.1).

NGEU следва да бъде насочен по-специално към: а) възстановяване на заетостта и създаване на работни места; б) реформи и инвестиции за съживяване на потенциала за устойчив растеж и заетост с цел засилване на сближаването между държавите членки и повишаване на тяхната устойчивост; в) мерки за предприятията, и по-специално за МСП, които са засегнати от икономическото въздействие на кризата с COVID-19, и укрепване на устойчивия растеж в ЕС, включително и преки финансови инвестиции в предприятията; г) мерки за подкрепа на научните изследвания и иновациите в отговор на кризата с COVID-19; д) повишаване на равнището на подготвеност за евентуални кризи и за осигуряване на възможности за бърза и ефективна реакция на ЕС при възникването на сериозни извънредни ситуации, включително складиране на основни консумативи и медицинско оборудване, както и придобиване на необходимата инфраструктура за бързо реагиране на кризи; е) мерки за гарантиране, че справедливият преход към неутрална по отношение на климата икономика няма да бъде застрашен от кризата с COVID-19; и ж) мерки за справяне с последиците от кризата с COVID-19 за селското стопанство и развитието на селските райони.

За да се подпомогнат държавите членки с инвестиции и реформи, на 12 февруари 2021 г. беше постигнато съгласие по новия Механизъм за възстановяване и устойчивост (МВУ). От механизма се очакваше първоначално да предостави до 672,5 милиарда евро (по цени от 2018 г.) под формата на заеми и безвъзмездни средства за държавите членки, които да бъдат изразходвани чрез националните планове за възстановяване и устойчивост[4]. Плановете трябва да съдържат реформи и инвестиции в основните области на политиката (шест стълба[5]), да насърчават екологичния и цифровия преход и да отговарят на специфичните за всяка държава препоръки в рамките на Европейския семестър.

В контекста на руското нашествие в Украйна, на 18 май 2022 г. Комисията публикува съобщението „REPowerEU“, в което се формулира стратегия за намаляване на зависимостта на ЕС от вноса на енергия от Русия. Според оценката на Комисията, за да бъде успешна, тази стратегия изисква допълнителни инвестиции в размер на 210 милиарда евро. С оглед на това Комисията предложи, наред с други мерки[6], да се измени Регламентът за МВУ, за да се преразпределят до 225 милиарда евро от оставащите заеми от МВУ, както и да се разпределят до 7,5 % от средствата, налични по линия на Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд плюс и Кохезионния фонд, за целите на REPowerEU. Освен това до 20 милиарда евро по цени от 2022 г. ще бъдат предоставени от продажба на търг на квоти от схемата за търговия с емисии съгласно Директива 2003/87/ЕО или от трансфери от резерва за приспособяване във връзка с последиците от Брексит, създаден с Регламент (ЕС) 2021/1755. Тези средства ще финансират нова глава от националните планове за възстановяване и устойчивост, в която се определят конкретни мерки за диверсифициране на енергийните доставки и намаляване на зависимостта от изкопаеми горива под формата на заеми (до 225 милиарда евро) и безвъзмездни средства (до 75 милиарда евро). До крайния срок, определен в Регламента за REPowerEU, държавите членки поискаха заеми в размер на 127,24 милиарда евро в контекста на преразгледаните ПВУ.

С горепосоченото споразумение за междинен преглед на МФР се въвежда по-специално нов „каскаден механизъм“ за финансиране за покриване на превишенията, свързани с лихвените плащания във връзка с NGEU. Този механизъм може да мобилизира като крайна мярка нов тематичен специален инструмент на ЕС за възстановяване над таваните на МФР — само ако сумите, които вече са предоставени по функция 2б, в допълнение към отменените бюджетни кредити, променените приоритети и наличните средства по линия на нетематичните специални инструменти, не са достатъчни.

Роля на Европейския парламент

В бюджетния орган влизат Парламентът и Съветът, като правомощията в тази област бяха едни от първите правомощия, придобити от членовете на ЕП през 70-те години на XX век (1.2.5). Бюджетните правомощия са свързани с определянето на общия размер и разпределянето на годишните разходи на ЕС, както и с упражняването на контрол върху изпълнението на бюджета.

Комисията по бюджети на Парламента отговаря за провеждането на преговорите по МФР и за приемането на годишния бюджет от името на Парламента и представлява позицията на Парламента при преговорите със Съвета. Тя обикновено успява да получи увеличение на средствата за приоритетните области въз основа на измененията на Парламента (макар и невинаги в първоначално поискания размер).

По време на преговорите за МФР за периода 2021—2027 г. Парламентът по-специално защити и до голяма степен гарантира: a) завишаване на тавана на МФР и укрепване на редица водещи програми; б) поемането на ангажимент за въвеждане на нови собствени ресурси на ЕС с цел покриване поне на разходите за инструмента NextGenerationEU (главница и лихви); в) своята роля за прилагането на Инструмента за възстановяване, в съответствие с общностния метод; г) значението на приноса на бюджета на ЕС за постигането на целите в областта на климата и биологичното разнообразие, както и равенството между половете; и д) въвеждането на новия механизъм за защита на бюджета на ЕС от нарушения на принципите на правовата държава (1.4.3).

Освен това Парламентът настоява редовно за прозрачност на бюджета и за упражняване на подходящ контрол върху всички операции и инструменти, финансирани от бюджета на ЕС.

Парламентът е органът, който освобождава от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета (член 319 от ДФЕС). В тази връзка комисията по бюджетен контрол подготвя цялата работа по упражняването на политически контрол върху изпълнението на бюджета (1.4.5). Всяка година процедурата по освобождаване от отговорност отразява нейните заключения в края на процеса във връзка с начина, по който Комисията и другите институции и органи са приложили бюджета на ЕС. Тя има за цел да провери дали изпълнението съответства на приложимите правила (спазване), включително с принципите за добро финансово управление (и по-конкретно изискванията, свързани с резултатите от дейността).

Комисията по бюджетен контрол на ЕП провежда ежегодни срещи с Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) (1.3.15), за да разгледа нейните финансови дейности, и изготвя годишен доклад за оценка на изпълнението и резултатите на ЕИБ от предходни периоди. Комисията по бюджети и комисията по икономически и парични въпроси на Парламента се договориха да изготвят годишен доклад за оценка на настоящите и бъдещите дейности на ЕИБ; те се редуват като водещи комисии. Парламентът счита, че финансовите инструменти могат да бъдат ценен инструмент за увеличаване на въздействието от средствата на ЕС, но същевременно подчертава, че те следва да се използват при строги условия, като се ограничават рисковете за бюджета на ЕС. За тази цел във Финансовия регламент бяха включени подробни правила за използването на финансовите инструменти, финансирани или гарантирани от бюджета на ЕС.

Комисията по бюджети и комисията по икономически и парични въпроси на Парламента отговарят съвместно за контрола върху Механизма за възстановяване и устойчивост чрез работна група и чрез провеждане на диалог с Комисията по въпросите на възстановяването и устойчивостта веднъж на всеки два месеца.

Francisco Padilla Olivares

11-2025