Политика в областта на убежището

Целта на политиката на Европейския съюз (ЕС) в областта на убежището е да предостави подходящ статут на всеки гражданин на държава извън ЕС, който се нуждае от международна закрила, в една от държавите членки, като същевременно гарантира зачитането на принципа на забрана за връщане[1]. За целта ЕС се стреми да разработи обща европейска система за убежище.

Правно основание

• Член 67, параграф 2, член 78 и член 80 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС).
• Член 18 от Хартата на основните права на Европейския съюз.

Цели

ЕС има за цел разработването на обща политика в областта на убежището, субсидиарната закрила и временната закрила, за да предостави подходящ статут на всеки гражданин на държава извън ЕС, който се нуждае от международна закрила, както и да гарантира зачитането на принципа на забрана за връщане. Тази политика трябва да бъде в съответствие с Женевската конвенция за статута на бежанците от 28 юли 1951 г. и Протокола към нея от 31 януари 1967 година. Нито ДФЕС, нито Хартата на основните права на ЕС дават определение на понятията „убежище“ и „бежанец“, но и двата инструмента се позовават изрично на Женевската конвенция и Протокола към нея.

Постижения

A. Приносът на Договорите

Съгласно Договора от Маастрихт от 1993 г., дотогавашното междуправителствено сътрудничество в областта на убежището беше интегрирано в институционалната рамка на ЕС. Като основен участник, Съветът трябваше да включи Комисията в своята работа и да информира Парламента относно своите инициативи в областта на убежището; Съдът на Европейския съюз не е компетентен по въпросите от областта на убежището.

През 1999 г. Договорът от Амстердам предостави на институциите на ЕС нови правомощия за разработването на законодателство относно убежището посредством конкретен институционален механизъм: петгодишен преходен период с право на инициатива, споделено между Комисията и държавите членки, и решение с единодушие в Съвета след консултация с Парламента; Съдът на Европейския съюз също придоби компетентност в специфични случаи. Договорът от Амстердам предвижда още, че след приключването на тази първа петгодишна фаза Съветът може да реши, че следва да се прилага обикновената процедура за съвместно вземане на решения и от този момент нататък Съветът следва да приема решенията си с квалифицирано мнозинство. Съветът взе това решение в края на 2004 г., а процедурата за съвместно вземане на решения (сега известна като обикновена законодателна процедура) се прилага от 2005 г. насам.

С приемането на Програмата от Тампере през октомври 1999 г. Европейският съвет реши, че прилагането на общата европейска система за убежище (ОЕСУ) следва да се извърши на два етапа: приемането на общи минимални стандарти в краткосрочен план следва да доведе в дългосрочен план до обща процедура и единен статут за лицата, на които се предоставя убежище, валиден на цялата територия на ЕС.

Резултатът от това бе т.нар. „първа фаза“ на ОЕСУ от 1999 г. до 2004 г. за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молбите за убежище (заменящи международната/междуправителствена Дъблинска конвенция от 1990 г.), включително създаването на базата данни „Евродак“ за съхраняване и сравняване на данни от пръстови отпечатъци. Освен това в програмата се определят общи минимални стандарти, които държавите членки трябва да спазват във връзка с приемането на лица, търсещи убежище, установените критерии за квалифициране за международна закрила и естеството на предоставената закрила, както и установените процедури за предоставяне и отнемане на статут на бежанец. Допълнително законодателство обхваща временната закрила в случай на масово навлизане на разселени лица.

През ноември 2004 г. в рамките на Програмата от Хага беше отправен призив инструментите и мерките за втората фаза да бъдат приети до края на 2010 г., което подчерта амбицията на ЕС да излезе отвъд рамките на минималните стандарти и да разработи единна процедура за предоставяне на убежище, включваща общи гаранции и еднакъв статут за лицата, на които се предоставя закрила. В Европейския пакт за имиграцията и убежището от 2008 г. този краен срок беше удължен до 2012 г.

B. Договорът от Лисабон

Договорът от Лисабон, който влезе в сила през декември 2009 г., промени ситуацията, като преобразува мерките в областта на убежището — от установяване на минимални стандарти се премина към създаване на обща система, включваща единен статут и единни процедури.

Тази обща система трябва да включва следните елементи:

• единен статут на бежанец;
• единен статут на субсидиарна закрила;
• обща система за временна закрила;
• общи процедури за предоставяне или отнемане на единен статут на бежанец или на субсидиарна закрила;
• критерии и механизми за определяне на държавата членка, отговорна за разглеждането на молбите;
• правила относно условията за приемане на лица;
• партньорство и сътрудничество с държави извън ЕС.

Освен това, след приемането на Договора от Лисабон, в член 80 от ДФЕС изрично е предвиден принципът на солидарност и справедливо споделяне на отговорността между държавите членки, включително на всички свързани с това финансови тежести. Ако това е необходимо, действията на ЕС в областта на убежището следва да съдържат подходящи мерки, които да гарантират спазването на посочения принцип. Договорът измени в значителна степен процедурата за вземане на решения по въпросите на предоставянето на убежище, като превърна процедурата за съвместно вземане на решение в стандартната процедура. Освен това осъществяваният от Съда на ЕС съдебен контрол беше подобрен значително. Преюдициални запитвания вече може да се отправят от всяко едно съдилище в дадена държава членка, а не само от националните съдилища, действащи като последна инстанция, както беше до този момент. Това позволи на Съда на Европейския съюз да натрупа по-значителна съдебна практика в областта на убежището.

В Програмата от Стокхолм, приета от Европейския съвет на 10 декември 2009 г. за периода 2010—2014 г., се потвърди отново „целта да се създаде общо пространство на закрила и солидарност въз основа на обща процедура за предоставяне на убежище и еднакъв статут за лицата, на които се предоставя международна закрила“. По-конкретно, в нея се подчерта необходимостта от насърчаване на истинска солидарност с държавите членки, които са подложени на особено силен натиск, както и важната роля, която трябва да изпълнява Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (EASO), която беше заменена от Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището (EUAA).

Въпреки че Комисията внесе предложенията си за втората фаза на ОЕСУ още през 2008—2009 г., преговорите напредваха бавно. Вследствие на това „втората фаза“ на ОЕСУ бе приета след влизането в сила на Договора от Лисабон, като акцентът беше изместен от минималните стандарти и поставен върху обща процедура за убежище въз основа на единен статут за закрила.

C. Правни инструменти и текущи усилия за реформа

Директивата за временната закрила от 20 юли 2001 г. беше разработена като рамка за управление на неочаквано масово навлизане на разселени лица и за предоставяне на незабавна закрила на тези лица. Посочената директива на Съвета има за цел да се намалят различията между политиките на държавите членки във връзка с приемането и третирането на разселени лица в случай на масово навлизане, както и да се насърчи солидарността между държавите членки. Тя беше задействана за първи път от Съвета в отговор на безпрецедентното руско нашествие в Украйна на 24 февруари 2022 г., за да се предложи бърза и ефективна помощ на хората, бягащи от войната в Украйна.

Като се изключи преработената Директива относно определянето, която влезе в сила през януари 2012 г., останалите преработени законодателни актове влязоха в сила едва през юли 2013 г. (Регламентът „Евродак“, Регламентът „Дъблин III“, Директивата за условията на приемане и Директивата за процедурите за убежище), което доведе до ситуация, в която закъснялото им транспониране в средата на юли 2015 г. съвпадна с пика на миграционната криза. През юни 2014 г. Европейският съвет изготви стратегическите насоки за законодателното и оперативно планиране в пространството на свобода, сигурност и правосъдие (вж. член 68 от ДФЕС) за следващите години, като използва за основа съобщението на Комисията от март 2014 г., озаглавено „Отворена и сигурна Европа: превръщане на визията в реалност“ и напредъка, постигнат в рамките на Стокхолмската програма. В тези насоки се подчертава, че пълното транспониране и ефективното прилагане на ОЕСУ представляват абсолютен приоритет.

С оглед на миграционния натиск, който започна през 2014 г., през май 2015 г. Комисията изготви Европейска програма за миграцията (за повече информация, вж. информационен фиш за политиката в областта на имиграцията), в която се предлагат някои мерки за справяне с този натиск, включително подходът на „горещите точки“, който се прилага съвместно от EASO (понастоящем EUAA), Frontex (Европейската агенция за гранична и брегова охрана) и Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество в областта на правоприлагането (Европол). Този подход включва работа по места заедно с държавите членки на първа линия с цел бързо идентифициране и регистриране на пристигащите мигранти и снемане на пръстовите им отпечатъци. Подходът на „горещите точки“ има за цел и да допринесе за прилагането на схемите за спешно преместване на общо 160 000 души, нуждаещи се от международна закрила. Схемите бяха предложени от Комисията, за да се помогне на Италия и Гърция, и бяха приети от Съвета в рамките на неговите решения съответно от 14 септември 2015 г. и от 22 септември 2015 г., след като беше проведена консултация с Парламента. Решението на Съвета по-късно бе потвърдено в съда с Решение на Съда на ЕС от 6 септември 2017 г.

Освен това Европейската програма за миграцията определя следващи стъпки по пътя към реформа на ОЕСУ, които бяха представени в два пакета от законодателни предложения през май и юли 2016 г. и които бяха обсъдени съвместно от Парламента и Съвета в рамките на законодателния мандат, приключил през май 2019 година. В рамките на мандата 2014—2019 г. обаче не бяха приети законодателни актове, тъй като досиетата бяха блокирани в Съвета или конкретни досиета бяха задържани поради блокирането на свързани досиета.

На 23 септември 2020 г. Комисията публикува новия Пакт за миграцията и убежището в стремежа си да даде нов старт на намиращата се в застой реформа на ОЕСУ.

Първото предложение за реформа, което беше одобрено, беше предложението за създаването на EUAA, която да замени EASO. EUAA беше създадена с Регламент (ЕС) 2021/2303, който влезе в сила на 19 януари 2022 година.

След няколко години на преговори, на 14 май 2024 г. бяха приети следните 10 правни инструмента за реформиране на европейската рамка за управление на убежището и миграцията.

На 11 март 2025 г. Комисията направи предложение за регламент относно връщането. Комисията предлага да се въведе европейска заповед за връщане с цел хармонизиране на решенията за връщане във всички държави — членки на ЕС. През май 2025 г. Комисията предложи и регламент относно прилагането на понятието „сигурна трета държава“. Това предложение цели да улесни прилагането на това понятие, за да се ускорят процесите, свързани с убежището, и да се намали натискът върху системите за предоставяне на убежище, като същевременно се запазят правните гаранции за кандидатите и се гарантира зачитането на основните права. В съответствие с това, през април 2025 г. Комисията предложи регламент за установяване на списък на сигурните държави на произход на равнището на ЕС. Комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи на ЕП разглежда тези предложения.

D. Външното измерение

Приетият от Комисията през 2011 г., Глобален подход към миграцията и мобилността представлява цялостната рамка на ЕС за външната политика в областта на миграцията и убежището. В него се определя начинът, по който ЕС следва да провежда своя политически диалог и сътрудничество с държави извън ЕС въз основа на ясно определени приоритети. Той е интегриран в цялостната външна дейност на ЕС и включва сътрудничеството за развитие. Неговите основни цели са постигането на по-добра организация на законната миграция, предотвратяването на нередовната миграция и борбата с нея, увеличаването в максимална степен на въздействието на миграцията и мобилността върху развитието и насърчаването на международната закрила. Основните инициативи и инструменти за финансиране, свързани с миграцията, които подкрепят този подход на сътрудничество, включват Регионалния доверителен фонд на ЕС в отговор на кризата в Сирия и Извънредния доверителен фонд на Европейския съюз за стабилност и преодоляване на първопричините за незаконната миграция и разселването на хора в Африка (Извънреден доверителен фонд на ЕС за Африка).

През март 2016 г. Европейският съвет и Турция постигнаха споразумение, имащо за цел да се ограничи потокът от нередовни мигранти към Европа, минаващ през Турция. Съгласно съвместното изявление на ЕС и Турция, всички нови нередовни мигранти и търсещи убежище лица, пристигащи от Турция на гръцките острови, чиито молби за убежище са определени като недопустими, следва да бъдат връщани в Турция. Освен това, за всеки сириец, върнат в Турция, друг сириец следва да бъде презаселен в ЕС, в замяна на допълнителна либерализация на визовия режим за турски граждани и изплащане на 6 милиарда евро по линия на Механизма за бежанците в Турция до края на 2018 година. Според последния доклад на Комисията за напредъка по изпълнението на Европейската програма за миграцията от 16 октомври 2019 г. изявлението е изиграло ключова роля, за да се гарантира, че се предприемат ефективни мерки за справяне с миграционните потоци в Източното Средиземноморие. През октомври 2021 г. Европейският съвет призова Турция да гарантира пълното и недискриминационно изпълнение на изявлението на ЕС и Турция от 2016 г., включително по отношение на Република Кипър. Диалогът на високо равнище между ЕС и Турция по въпросите на миграцията се проведе на 23 ноември 2023 година.

Една от ключовите инициативи, представени в новия пакт за миграцията и убежището, беше насърчаването на взаимноизгодни партньорства в областта на миграцията, съобразени с конкретните условия, с държави извън ЕС. През юли 2023 г. Комисията подписа меморандум за разбирателство с Тунис. През пролетта на 2024 г. Комисията подписа допълнителни споразумения с Египет, Ливан и Мавритания. В началото на 2025 г. беше подписано Стратегическото и всеобхватно партньорство между ЕС и Йордания. Освен това Комисията планира да възобнови своето партньорство с Мароко.

E. Глобална перспектива

На глобално равнище през септември 2016 г. Общото събрание на ООН прие единодушно Декларацията от Ню Йорк за бежанците и мигрантите — ключова политическа декларация, която има за цел да подобри начина, по който международната общност реагира на придвижването на големи маси бежанци и мигранти, както и на продължителни ситуации с бежанци. В резултат на това през 2018 г. бяха приети два глобални договора — за бежанците и за други мигранти. В Декларацията от Ню Йорк се определя всеобхватна рамка за реагиране в ситуации с бежанци, в която се очертават конкретни действия, необходими за облекчаване на натиска върху приемащите държави, подобряване на самостоятелността на бежанците, разширяване на достъпа до решения с трети държави и подобряване на условията в държавите на произход, за да се предостави възможност за безопасно и достойно завръщане на бежанците. Въз основа на тези четири ключови цели на 17 декември 2018 г. Общото събрание на ООН утвърди Глобалния пакт за бежанците.

F. Налично финансиране за политиките в областта на убежището

Основният инструмент за финансиране от бюджета на ЕС в областта на убежището е фонд „Убежище, миграция и интеграция“ (ФУМИ). Средствата, разпределени за ФУМИ за текущия дългосрочен бюджет на ЕС, обхващащ периода 2021—2027 г., възлизат на 9,9 милиарда евро, наред с другото, за да се управляват ефективно и хуманно миграцията, предоставянето на убежище и интеграцията, което включва финансова подкрепа за държави членки за солидарността, демонстрирана чрез презаселване и преместване. Други инструменти на ЕС за финансиране, например Европейският социален фонд плюс и Европейският фонд за регионално развитие, също разпределят средства, главно — за подпомагане на интеграцията на бежанците и мигрантите, въпреки че делът на средствата, предоставени за тях, не се отчита отделно в бюджетните редове и поради тази причина не е ясен. Настоящата многогодишна финансова рамка предвижда за EUAA бюджет в размер на 1,22 милиарда евро за периода 2021—2027 година.

Инструментът за съседство, сътрудничество за развитие и международно сътрудничество — Глобална Европа обединява повечето от инструментите на ЕС за външно финансиране. Той възлиза на 79,5 милиарда евро и включва ориентировъчна цел от 10 % за разходите във връзка с миграцията (гъвкав подход към миграцията, основан на стимули). За сравнение, Извънредният доверителен фонд на ЕС за Африка, мобилизира приблизително 5 милиарда евро, като около 4,4 милиарда евро бяха осигурени от финансовите инструменти на ЕС, а 623 милиона евро бяха предоставени от държавите — членки на ЕС, и други донори.

Роля на Европейския парламент

Европейският парламент винаги се е застъпвал категорично за обща европейска система за убежище (ОЕСУ), в съответствие с правните ангажименти на ЕС. Освен това той призовава за намаляване на нередовната миграция и за защита на уязвимите групи.

В рамките на прилагането на Договора от Лисабон, Парламентът взе активно участие в приемането на ново законодателство, свързано с имиграцията и убежището, като пълноправен съзаконодател.

Парламентът може да внесе иск за отмяна пред Съда на Европейския съюз. Този инструмент беше успешно използван (вж. решението на Съда на Европейския съюз от 6 май 2008 г.) за отмяната на разпоредбите относно процедурата за приемане на общия списък на държави извън ЕС, считани за сигурни страни на произход, и на сигурните европейски държави извън ЕС, предвидени в Директива 2005/85/EО на Съвета.

Посетете страницата на Парламента, съдържаща информация относно подхода на ЕС към миграцията и предоставянето на убежище.

Настоящият информационен фиш е изготвен от Тематичния отдел по правосъдие, граждански свободи и институционални въпроси.

Olga Johanna PASSAMERA

10-2025