Víceletý finanční rámec

Víceletý finanční rámec (VFR) představuje dlouhodobý výdajový plán EU. Doposud bylo přijato šest VFR, včetně VFR na období 2021–2027. Na základě Lisabonské smlouvy se status VFR změnil, neboť se z interinstitucionální dohody stal nařízením. VFR se stanoví na dobu nejméně pěti let a zajišťuje řádný vývoj výdajů EU v mezích vlastních zdrojů. Zavádí rovněž ustanovení, která musí splňovat roční rozpočet EU. Nařízení o VFR stanoví výdajové stropy pro obecné kategorie výdajů, jimž se říká „okruhy“. Po předložení svých původních návrhů ze dne 2. května 2018 a v návaznosti na šíření onemocnění COVID-19 navrhla Komise dne 27. května 2020 plán obnovy (NextGenerationEU), který zahrnoval revidované návrhy VFR na období 2021–2027 a vlastních zdrojů a vytvoření nástroje pro obnovu s prostředky ve výši 750 miliard EUR (v cenách roku 2018). Tento balíček byl přijat dne 16. prosince 2020 po skončení interinstitucionálních jednání. S ohledem na nový vývoj byl VFR revidován v prosinci 2022 a poté opět důkladněji v únoru 2024. Evropská komise předložila své návrhy VFR na období 2028–2034 dne 16. července 2025.

Právní základ

• Článek 312 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).
• Nařízení o VFR (nařízení Rady (EU, Euratom) 2020/2093 ze dne 17. prosince 2020), kterým se stanoví víceletý finanční rámec na období 2021–2027.
• Nařízení, kterým se zřizuje Nástroj EU na podporu oživení po krizi COVID-19 (nařízení Rady (EU) 2020/2094 ze dne 14. prosince 2020).
• Interinstitucionální dohoda ze dne 16. prosince 2020 mezi Evropským parlamentem, Radou Evropské unie a Evropskou komisí o rozpočtové kázni, spolupráci v rozpočtových záležitostech a řádném finančním řízení, jakož i o nových vlastních zdrojích, včetně plánu zavádění nových vlastních zdrojů.

Souvislosti

V 80. letech vzniklo mezi orgány napětí kvůli narůstajícímu nesouladu mezi dostupnými zdroji a reálnými rozpočtovými požadavky. Ve snaze toto napětí zmírnit, posílit rozpočtovou kázeň, zlepšit plánování, a tím i čerpání prostředků byla vypracována koncepce víceletého finančního výhledu. První interinstitucionální dohoda v této věci byla uzavřena v roce 1988. Obsahovala finanční výhled na období 1988–1992 (rovněž známý jako Delorsův balíček I), který měl zajistit prostředky nezbytné pro plnění Jednotného evropského aktu. Dne 29. října 1993 byla uzavřena nová interinstitucionální dohoda společně s finančním výhledem na období 1993–1999 (tzv. Delorsův balíček II), což umožnilo zdvojnásobení finančních prostředků na strukturální fondy a navýšení stropu vlastních zdrojů (1.4.1). Třetí interinstitucionální dohoda o finančním výhledu na období 2000–2006, známá též jako Agenda 2000, byla podepsána dne 6. května 1999 a jedním z jejích hlavních cílů bylo zajistit finanční prostředky nezbytné k rozšíření EU. Čtvrtá interinstitucionální dohoda, tentokrát na období 2007–2013, byla uzavřena dne 17. května 2006.

Na základě Lisabonské smlouvy se status VFR změnil, neboť se z interinstitucionální dohody stal nařízením Rady, které se přijímá jednomyslně a které v rámci zvláštního legislativního postupu podléhá souhlasu Evropského parlamentu. Článek 312 SFEU uvádí, že VFR musí stanovit nejen „výši ročních stropů prostředků na závazky podle kategorie výdajů a ročních stropů prostředků na platby“, ale také „jakákoli další ustanovení, která jsou účelná pro hladký průběh ročního rozpočtového procesu“.

Pátý VFR na období 2014–2020 byl prvním, v němž byly reálně sníženy celkové částky. Jednou z podmínek Parlamentu pro jeho přijetí proto byla povinná revize v polovině období, která by mu umožnila znovu posoudit rozpočtové potřeby v průběhu uplatňování VFR a v případě potřeby je upravit. Dohoda mimo jiné rovněž zajistila větší flexibilitu, která umožnila plné využití plánovaných částek a dohodu o cestě ke skutečnému systému vlastních zdrojů pro EU. Dne 20. června 2017 byl přijat revidovaný VFR na období 2014–2020 s dodatečnou podporou opatření souvisejících s migrací, zaměstnaností a růstem. Posílen byl rovněž nástroj pružnosti a rezerva na pomoc při mimořádných událostech, což umožnilo přesun dalších prostředků mezi rozpočtovými okruhy i roky, aby bylo možné reagovat na nepředvídatelné události a nové priority.

Víceletý finanční rámec na období 2021–2027

Dne 2. května 2018 předložila Komise legislativní návrhy VFR na období 2021–2027. Komise navrhla vyčlenit 1 134,6 miliardy EUR (v cenách roku 2018) v prostředcích na závazky, což odpovídá 1,11 % hrubého národního důchodu (HND) EU-27. Návrh zahrnoval zvýšení prostředků na správu hranic, migraci, bezpečnost, obranu, rozvojovou spolupráci a výzkum. Škrty byly navrženy zejména u politiky soudržnosti a zemědělské politiky. Celková struktura měla být zjednodušena (z 58 na 37 výdajových programů) a Komise navrhla soubor zvláštních nástrojů mimo stropy VFR, aby bylo možné rozpočet EU sestavovat flexibilněji. Do VFR měl být začleněn Evropský rozvojový fond (ERF). Komise rovněž navrhla modernizovat příjmovou stranu zavedením několika nových kategorií vlastních zdrojů.

V roce 2018 přijal Parlament tři usnesení o VFR na období 2021–2027:

• ve svém usnesení ze dne 14. března 2018 stanovil své priority,
• ve svém usnesení ze dne 30. května 2018 poskytl počáteční reakci,
• ve svém usnesení ze dne 14. listopadu 2018 stanovil podrobně svůj postoj.

Listopadové usnesení obsahovalo pozměňovací návrhy k návrhu nařízení o VFR a návrhu interinstitucionální dohody a úplný seznam částek rozčleněných podle jednotlivých okruhů a programů. Parlament upřesnil, že strop VFR pro prostředky na závazky by se měl zvýšit z 1,0 % HND EU-28 na 1,3 % HND EU-27, tj. na 1 324 miliard EUR (v cenách roku 2018), což oproti návrhu Komise znamená zvýšení o 16,7 %. Prostředky přidělené na společnou zemědělskou politiku a politiku soudržnosti by měly zůstat v reálných hodnotách nezměněny a několik priorit, včetně programů Horizont Evropa, Erasmus+ a LIFE, by mělo být dále posíleno; měla by být vytvořena nová „záruka pro děti“ (5,9 miliardy EUR) a nový Fond pro spravedlivou transformaci energetiky (4,8 miliardy EUR); financování decentralizovaných agentur působících v oblasti migrace a správy hranic by se mělo zvýšit více než čtyřnásobně (na více než 12 miliard EUR). Rozpočet EU by měl na plnění klimatických cílů, které by mělo být zohledněno ve všech příslušných oblastech politik, přispívat alespoň 25 % výdajů VFR na období 2021–2027, přičemž nejpozději do roku 2027 by se tento podíl měl zvýšit na 30 %. Revize VFR v polovině období by měla být povinná.

S cílem poskytnout informace pro probíhající jednání o VFR zveřejnila Rada dne 30. listopadu 2018 návrh „jednací osnovy“ a dne 5. prosince 2019 „jednací osnovu“. Jejich součástí jsou také horizontální a odvětvové otázky, které běžně spadají do oblasti působnosti výdajových programů, na něž se vztahuje řádný legislativní postup (což Parlament kritizoval, například v bodech 14 a 16 svého usnesení ze dne 10. října 2019). Rada navrhla celkovou částku VFR ve výši 1 087 miliard EUR v prostředcích na závazky, v cenách roku 2018 (1,07 % HND EU-27), což je výrazně méně, než očekával Parlament.

V usnesení ze dne 10. října 2019 a usnesení ze dne 13. května 2020 aktualizovali nově zvolení poslanci Evropského parlamentu postoj parlamentu a požádali Komisi, aby předložila návrh pohotovostního plánu VFR s cílem vytvořit záchrannou síť na ochranu příjemců programů EU v případě, že by stávající VFR musel být prodloužen vzhledem k neshodám v rámci Evropské rady.

Mezitím předložila Komise dne 14. ledna 2020 návrh na zřízení Fondu pro spravedlivou transformaci, který je dalším prvkem v balíčku návrhů VFR a je součástí Zelené dohody pro Evropu.

V návaznosti na krizi COVID-19 a vážné hospodářské dopady nezbytných omezení volného pohybu osob zveřejnila Komise návrh VFR ve výši 1 100 miliard EUR (27. května 2020) a návrh dodatečného nástroje na podporu oživení (28. května 2020). Ten dostal název „NextGenerationEU (NGEU)“ a dosahoval výše 750 miliard EUR (v cenách roku 2018): 500 miliard EUR ve formě grantů a 250 miliard EUR jako úvěry. Balíček zahrnoval legislativní návrhy na vytvoření nových finančních nástrojů i změny několika již předložených návrhů programů v příštím VFR. Financování tohoto dodatečného balíčku mělo být zajištěno půjčkami na finančních trzích. Komise za tímto účelem rovněž předložila pozměněný návrh rozhodnutí o vlastních zdrojích, na jehož základě by byly umožněny půjčky až do výše 750 miliard EUR. Balíček Komise obsahoval také navýšení stropu závazků ve VFR 2014–2020 na rok 2020 o 11,5 miliardy EUR, aby bylo možné začít uvolňovat podporu už před novým VFR.

Dne 21. července 2020 přijala Evropská rada závěry o nástroji NGEU, VFR na období 2021–2027 a vlastních zdrojích. Na období 2021–2023 byly schváleny prostředky na NGEU ve výši 750 miliard EUR. Grantová složka však byla z 500 miliard EUR snížena na 390 miliard a úvěrová složka byla z 250 miliard navýšena na 360 miliard EUR. Evropská rada zamítla revizi stropu VFR na rok 2020 směrem nahoru. Celkový strop pro závazky ve VFR na období 2021–2027 byl stanoven na 1 074,3 miliardy EUR. V závěrech se navíc uvádí, že v zájmu ochrany rozpočtu a nástroje NGEU před porušováním zásad právního státu bude zaveden režim podmíněnosti. Od 1. ledna 2021 byl dohodnut nový vlastní zdroj založený na nerecyklovaných plastových obalových odpadech. Navrhovaným právním základem nástroje NGEU byl článek 122 SFEU, který umožňuje, aby EU kvalifikovanou většinou v Radě přijala opatření vhodná pro hospodářskou situaci, aniž by do legislativního procesu zapojila Parlament.

Parlament na tyto závěry neprodleně zareagoval v usnesení ze dne 23. července 2020, v němž označil vytvoření nástroje na podporu oživení za historický krok, avšak vyjádřil politování nad škrty provedenými v programech zaměřených na budoucnost. Trval na cíleném navýšení nad rámec částek navržených Evropskou radou a zopakoval, že neudělí souhlas VFR bez dohody o reformě systému vlastních zdrojů EU tak, aby byly pokryty přinejmenším náklady související s nástrojem NGEU (jistina a úroky), má-li být zajištěna jeho důvěryhodnost a udržitelnost. Parlament rovněž požadoval, aby byl jako rozpočtový orgán plně zapojen do nástroje na podporu oživení v souladu s metodou Společenství.

V srpnu 2020 byla zahájena třístranná jednání mezi Parlamentem, Radou a Komisí, která byla ukončena dne 10. listopadu 2020. Nařízení Rady o VFR na období 2021–2027 bylo přijato dne 17. prosince 2020 po obdržení souhlasu Parlamentu. Nový mechanismus podmíněnosti na ochranu rozpočtu EU a nástroje NGEU před porušováním zásad právního státu, který byl dalším předpokladem pro souhlas Parlamentu, vstoupil v platnost dne 1. ledna 2021.

Víceletý finanční rámec pro EU-27 (v milionech EUR, ceny z roku 2018)

Parlamentu se podařilo zajistit zejména:

• 15 miliard EUR navíc oproti návrhu z července 2020 na stěžejní programy,
• právně závazný plán pro zavedení nových vlastních zdrojů EU,
• postupné zvyšování celkového stropu VFR na období 2021–2027 z 1 074,3 miliardy EUR na 1 085,3 miliardy EUR v cenách roku 2018 (viz vysvětlení níže),
• další 1 miliardu EUR pro nástroj pružnosti,
• nový procesní krok („postup rozpočtové kontroly“) pro návrhy založené na článku 122 SFEU, které by mohly mít značné rozpočtové důsledky,
• zapojení Parlamentu do využívání vnějších účelově vázaných příjmů NGEU, obecné přehodnocení účelově vázaných příjmů a půjček a úvěrů při příští revizi finančního nařízení a ujednání o spolupráci při budoucích jednáních o VFR,
• lepší metodiku sledování klimatu za účelem dosažení cíle alespoň 30 % výdajů VFR/NGEU na podporu cílů v oblasti klimatu[1],
• nový roční cíl v oblasti biologické rozmanitosti (7,5% v roce 2024 a 10 % v letech 2026 a 2027) a návrh metodiky měření výdajů na rovnost žen a mužů,
• reformu sběru, kvality a srovnatelnosti údajů o příjemcích s cílem lépe chránit rozpočet EU, včetně výdajů NGEU.

Mezi další složky VFR na období 2021–2027, které odpovídají prioritám Parlamentu, patří:

• začlenění ERF do rozpočtu EU,
• celkové finanční prostředky na zemědělství a soudržnost ve výši srovnatelné s obdobím 2014–2020,
• zřízení Fondu pro spravedlivou transformaci.

Součástí dodatečných 15 miliard EUR je postupné zvyšování ve výši 11 miliard EUR, jehož hlavním zdrojem je nový mechanismus spojený s výnosy z pokut vybraných EU, což vedlo k automatickému dodatečnému přidělení prostředků na dotčené programy v letech 2022–2027. Celkový strop sedmiletého VFR tedy postupně dosáhne výše 1 085,3 miliardy EUR v cenách roku 2018, tj. o 2 miliardy EUR více (v reálném vyjádření) než odpovídající strop VFR na období 2014–2020 (1 083,3 miliardy EUR v cenách roku 2018, bez Spojeného království, včetně ERF).

V rámci interinstitucionální dohody bylo v roce 2020 dohodnuto, že splátky a úroky dluhopisů na oživení budou financovány z rozpočtu EU v rámci stropů VFR na období 2021–2027, „včetně dostatečných prostředků z nových vlastních zdrojů zavedených po roce 2021“, bez ohledu na to, jak bude tato záležitost řešena v budoucích VFR od roku 2028. Výslovným cílem bylo zachovat programy a fondy EU. Dne 22. prosince 2021 navrhla Komise nové vlastní zdroje a cílenou změnu nařízení o VFR (která byla následně stažena) s cílem zavést mimo jiné nový mechanismus, který by od roku 2025 umožnil automatické zvyšování stropů, aby se veškeré dodatečné příjmy z nových vlastních zdrojů mohly použít na předčasné splacení dluhu nástroje NGEU. Zatímco Parlament odpověděl prozatímním usnesením ze dne 13. září 2022, Rada nepřijala žádný postoj.

Ve svém sdělení ze dne 18. května 2022 o pomoci Ukrajině a její obnově Komise uznala, že „nepředvídané potřeby vzniklé v důsledku války v Evropě značně přesahují prostředky dostupné v současném víceletém finančním rámci“. V usnesení ze dne 19. května 2022 proto Parlament požádal o „legislativní návrh na komplexní revizi VFR co nejdříve, ale nejpozději v prvním čtvrtletí roku 2023“.

Prvním krokem bylo přijetí nařízení Rady, kterým se mění VFR, v prosinci 2022 (nařízení Rady (EU, Euratom) 2022/2496) jako součást balíčku, který Parlament přijal dne 24. listopadu 2022 v rámci zrychleného postupu. Nařízení rozšířilo rozpočtové krytí, které se do té doby vztahovalo na půjčky členským státům na úvěry makrofinanční pomoci Ukrajině, na roky 2023 a 2024: v případě prodlení by byly nezbytné částky uvolněny z tzv. „manévrovacího prostoru“ nad rámec stropů VFR až do výše stropu vlastních zdrojů.

S cílem stanovit program mnohem komplexnější revize přijal Parlament dne 15. prosince 2022 usnesení nazvané „Navýšení víceletého finančního rámce na období 2021–2027“, které se zaměřilo na přizpůsobení rozpočtu EU novým výzvám a stanovilo klíčové požadavky Parlamentu.

Dne 20. června 2023 navrhla Komise cílenou revizi VFR zahrnující většinu těchto požadavků (šest měsíců před původně plánovaným přezkumem):

Dne 3. října 2023 přijal Parlament k návrhu svůj postoj, v němž zdůraznil, že revidovaný VFR musí být zaveden do 1. ledna 2024. Zasedání Evropské rady konané dne 15. prosince 2023 však skončilo patovou situací. Poté, co bylo konečně dosaženo politické dohody, byla dne 29. února 2024 zveřejněna revize VFR (nařízení Rady (EU, Euratom) 2024/765). Ta zahrnuje škrty v programu Horizont Evropa (pouze částečně vykompenzované opětovným použitím zrušených závazků na výzkum v rámci VFR) a programu EU4Health (zmírněné mechanismem podle článku 5 VFR) a přímé řízení společné zemědělské politiky a politiky soudržnosti.

Je to však poprvé, kdy přezkum VFR v polovině období vedl k čistému zvýšení výdajových stropů. K hlavním pozitivním výsledkům patří: 50 miliard EUR pro Ukrajinu na období 2024–2027, navýšení finančních prostředků na migraci a vnější činnost a na Evropský obranný fond (v rámci platformy STEP), navýšení finančních prostředků pro zvláštní nástroje (nástroj pružnosti a rezerva solidarity EU pro obnovu po extrémních povětrnostních událostech a přírodních katastrofách, která je nyní oddělená od rezervy na pomoc při mimořádných událostech na mimořádnou pomoc zemím mimo EU) a zřízení nelimitovaného zvláštního nástroje EURI, který chrání programy před významnými škrty. Některé náklady na společné výpůjčky EU mají být hrazeny v rámci ročního rozpočtového procesu (Evropská rada stanovila nezávaznou referenční hodnotu 50 %). Aby bylo možné pro tyto účely použít zvláštní nástroj EURI, musí být přibližně polovina nákladů pokryta zvláštními nástroji nebo přerozdělením prostředků z programů. Nástroj EURI je rozdělen do dvou kroků: prvním z nich je mobilizace zdrojů ve výši prostředků, jejichž přidělení na závazek bylo zrušeno, a druhým je mechanismus „krajního řešení“ spočívající v dodatečných vnitrostátních příspěvcích. Další podrobnosti lze nalézt ve sdělení Komise o technické úpravě VFR.

Dne 11. února 2025 zveřejnila Komise sdělení nazvané „Cesta k příštímu víceletému finančnímu rámci“, v němž nastínila současné a budoucí klíčové politické a rozpočtové výzvy. Parlament poskytl svůj příspěvek prostřednictvím usnesení ze dne 7. května 2025 s názvem „Přepracovaný dlouhodobý rozpočet Unie v měnícím se světě“.

Komise předložila své návrhy VFR na období 2028–2034 dne 16. července 2025. Celková částka vyčleněná na sedm let by byla stanovena na maximálně 1 763 miliard EUR (v cenách roku 2025), což odpovídá 1,26 % HND EU, včetně nákladů na splácení NGEU. Ve srovnání s původní částkou stávajícího VFR (1,13 % HND v období 2021–2027) a s ohledem na plánované splátky NGEU ve výši 0,11 % HND (přibližně 25 miliard EUR ročně) to celkově znamená, že Komise nenavrhuje téměř žádné zvýšení. Sedm okruhů a dva podokruhy stávající struktury by byly omezeny na čtyři hlavní okruhy. Zjednodušená struktura (ze současných přibližně 70 kapitol pro provozní výdaje na přibližně 20 kapitol v návrhu) spolu s významnou flexibilitou v rámci fondů vyžadují větší jasnost ohledně toho, jak budou ovlivněny kontrolní a rozpočtové pravomoci Parlamentu, a změny činí srovnání se stávajícím VFR pouze orientačním.

Soudržnost, regionální rozvoj a rozvoj venkova, zemědělství, rybolov, migrace, bezpečnost a ochrana hranic by byly konsolidovány v rámci národního a regionálního plánu partnerství pro každý členský stát, doplněného o nástroj EU, který by společně získal 772 miliard EUR (přibližně 44 % celkového rozpočtu). Ve srovnání se stávajícím VFR by se tak financování programů v rámci sdíleného provádění (zejména zemědělství a Fondu soudržnosti) snížilo přibližně o 10 %, zatímco financování migrace a správy hranic by bylo 2,5krát vyšší.

Na Evropský fond pro konkurenceschopnost, který by pokrýval přímé investice do výzkumu, čisté a digitální transformace, obrany, vesmíru a biotechnologií, by bylo přiděleno 362 miliard EUR (21 % celkového rozpočtu), což ve srovnání se stávajícími programy financujícími tyto oblasti politiky představuje výrazný nárůst (přibližně o 160 %)

Nový nástroj Globální Evropa určený pro vnější činnost EU by činil 177 miliard EUR (10 % celkového rozpočtu), což představuje nárůst o přibližně 40 % oproti stávajícím nástrojům. Netematické zvláštní nástroje (nástroj jediného rozpětí a nástroj pružnosti) by byly zachovány a navýšeny. Jediným tematickým zvláštním nástrojem by byla rezerva pro Ukrajinu, neboť stávající nástroje (rezerva na solidaritu a pomoc při mimořádných událostech a Evropský fond pro přizpůsobení se globalizaci) by byly financovány v rámci národních a regionálních plánů partnerství a programů Globální Evropa. Návrh stanovil opravný mechanismus pro pevně stanovený deflátor ve výši 2 %, pokud inflace překročí 3 % nebo je nižší než 1 %, čímž se částečně zachovala hodnota v reálných hodnotách.

Další informace k tomuto tématu naleznete na internetových stránkách Rozpočtového výboru.

Alix Delasnerie

11-2025