Informativni članci o Europskoj uniji
Europski parlament
Ispunite ovo polje

Povijest ekonomske i monetarne unije

Ekonomska i monetarna unija (EMU) rezultat je ekonomske integracije u EU-u. Zajednička valuta euro uvedena je u europodručju koje trenutačno čini 20 država članica EU-a. Sve države članice — osim Danske — moraju uvesti euro nakon što ispune konvergencijske kriterije. Jedinstvenu monetarnu politiku određuje Eurosustav, koji se sastoji od Izvršnog odbora Europske središnje banke i guvernera središnjih banaka europodručja.

Pravna osnova

  1. Članak 3. Ugovora o Europskoj uniji (UEU); članci 3., 5., 119.–144., 219. i 282.–284. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU);
  2. Protokoli priloženi Ugovorima: Protokol br. 4 o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke, Protokol br. 12 o postupku u slučaju prekomjernog deficita, Protokol br. 13 o konvergencijskim kriterijima, Protokol br. 14 o Euroskupini i Protokol br. 16 o klauzuli o izuzimanju za Dansku;
  3. Međuvladini ugovori obuhvaćaju Ugovor o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju (TSCG), Pakt Europlus i Ugovor o Europskom stabilizacijskom mehanizmu (ESM).

Ciljevi

Ekonomska i monetarna unija osmišljena je tako da se njome pruža potpora održivom gospodarskom rastu i visokoj stopi zapošljavanja odgovarajućim ekonomskim i monetarnim politikama. Obuhvaća tri glavna područja:

  1. provođenje monetarne politike s glavnim ciljem ostvarivanja stabilnosti cijena;
  2. izbjegavanje mogućih negativnih učinaka prelijevanja zbog neodrživog upravljanja državnim financijama, sprečavanje pojave makroekonomskih neravnoteža u državama članicama i omogućavanje državama članicama da međusobno koordiniraju svoje ekonomske politike do određene mjere;
  3. jamčenje urednog funkcioniranja unutarnjeg tržišta.

Postignuća

Euro je već dio svakodnevnog života u 20 država članica Europske unije. Jedinstvena valuta ima niz prednosti, uključujući smanjenje troškova financijskih transakcija, olakšavanje putovanja i jačanje uloge Europe na međunarodnoj razini. Njome se pomaže u dovršetku jedinstvenog tržišta.

Povijest EMU-a

Na sastanku na vrhu u Haagu 1969. čelnici država i vlada odredili su novi cilj europske integracije — ekonomsku i monetarnu uniju (EMU). Skupina kojoj je predsjedao tadašnji premijer Luksemburga Pierre Werner sastavila je izvješće kojim je predviđeno ostvarivanje potpune ekonomske i monetarne unije u roku od deset godina. Kolaps Sustava iz Bretton Woodsa prouzročio je val nestabilnosti u pogledu deviznih tečajeva, koji je ozbiljno doveo u pitanje paritete između europskih valuta. Projekt EMU-a naglo je zaustavljen.

Na sastanku na vrhu u Parizu 1972. godine EU je pokušao dati nov poticaj monetarnoj integraciji stvaranjem „zmije u tunelu”: mehanizma za regulirano dopuštanje fluktuiranja tečaja nacionalnih valuta („zmija”) u okviru uskih raspona fluktuacije prema dolaru („tunel”). Pogođena naftnom krizom, slabošću dolara i razlikama u gospodarskim politikama „zmija” je u manje od dvije godine izgubila većinu svojih članica te je u konačnici svedena na područje „njemačke marke” koje su činile Njemačka, zemlje Beneluxa i Danska.

Napori za uspostavljanje područja monetarne stabilnosti obnovljeni su 1978. sastankom na vrhu u Bruxellesu i stvaranjem europskog monetarnog sustava (EMS) na temelju koncepta fiksnih, no prilagodljivih deviznih tečajeva. Valute svih država članica, uz iznimku Ujedinjene Kraljevine, sudjelovale su u europskom tečajnom mehanizmu ERM I. Devizni tečajevi temeljili su se na središnjoj stopi prema ECU-u (europskoj valutnoj jedinici), europskoj obračunskoj jedinici koja je predstavljala ponderiranu srednju vrijednost sudjelujućih valuta. Tijekom razdoblja od deset godina EMS-om se prilično smanjila varijabilnost deviznih tečajeva jer je fleksibilnošću sustava zajedno s političkom voljom za ostvarivanjem gospodarske konvergencije ostvarena stabilnost valuta.

Nakon donošenja programa jedinstvenog tržišta 1985. bilo je sve jasnije da se potencijal unutarnjeg tržišta ne može u potpunosti iskoristiti dok god postoje relativno visoki troškovi transakcija povezani s konverzijom valuta i nesigurnosti povezane s fluktuacijama deviznog tečaja, makar one bile i male.

Europsko vijeće iz Hannovera osnovalo je 1988. odbor za proučavanje EMU-a pod predsjedanjem Jacquesa Delorsa, tadašnjeg predsjednika Europske komisije. Izvješćem odbora (Delorsovim izvješćem) podnesenim 1989. predloženo je jačanje uvođenja EMU-a u tri faze. Njime se posebno naglasila potreba za boljim usklađivanjem ekonomskih politika, fiskalnim pravilima kojima se ograničavaju proračunski deficiti u nacionalnim proračunima i stvaranjem nove, potpuno neovisne institucije koja bi bila odgovorna za monetarnu politiku Unije — Europske središnje banke (ESB). Na osnovi Delorsova izvješća Europsko vijeće u Madridu 1989. odlučilo je početi provoditi prvu fazu EMU-a — potpunu liberalizaciju kretanja kapitala od 1. srpnja 1990.

U prosincu 1989. Europsko vijeće u Strasbourgu sazvalo je međuvladinu konferenciju kako bi se utvrdilo koje je izmjene potrebno unijeti u Ugovor da bi se ostvario EMU. Rad te međuvladine konferencije doveo je do izrade Ugovora o Europskoj uniji koji je službeno usvojen na Europskom vijeću u Maastrichtu u prosincu 1991. i koji je stupio na snagu 1. studenoga 1993.

Ugovorom je predviđeno uvođenje ekonomske i monetarne unije u tri faze (neki su ključni datumi ostali otvoreni te su utvrđeni na daljnjim europskim sastancima na vrhu slijedom budućih događaja):

  1. prva faza (od 1. srpnja 1990. do 31. prosinca 1993.): uspostavljanje slobodnog kretanja kapitala među državama članicama;
  2. druga faza (od 1. siječnja 1994. do 31. prosinca 1998.): konvergencija ekonomskih politika država članica i jačanje suradnje među nacionalnim središnjim bankama država članica. Koordinacija monetarnih politika institucionalizirana je osnivanjem Europskog monetarnog instituta (EMI);
  3. treća faza (koja je započela 1. siječnja 1999.): provedba zajedničke monetarne politike u okviru Eurosustava od prvog dana te postupno uvođenje novčanica i kovanica eura u svim državama članicama europodručja. Prijelaz u treću fazu ovisio je o postizanju visokog stupnja trajne konvergencije koja se mjerila prema nizu kriterija utvrđenih Ugovorima. Proračunska pravila trebala su postati obvezujuća i državi članici koja ih ne poštuje prijetile bi kazne. Monetarna politika za europodručje povjerena je Eurosustavu, koji se sastoji od šest članova Izvršnog odbora ESB-a i guvernera nacionalnih središnjih banaka europodručja.

U načelu, pristupanjem Ugovorima sve su države članice EU-a pristale na uvođenje eura (članak 3. UEU-a i članak 119. UFEU-a). Međutim, još nisu određeni rokovi i neke države članice još nisu ispunile konvergencijske kriterije. Za te države članice vrijedi privremeno izuzeće. Osim toga, Ujedinjena Kraljevina i Danska dale su do znanja da ne namjeravaju pristupiti trećoj fazi EMU-a i da stoga ne žele uvesti euro. Izuzeće u pogledu sudjelovanja u trećoj fazi EMU-a trenutačno se primjenjuje samo za Dansku, s time da ona zadržava mogućnost ukidanja tog izuzeća. U vrijeme pisanja ovog teksta 20 od 27 država članica uvele su euro.

Slijedom europske dužničke krize od 2009. do 2012. čelnici EU-a obvezali su se na jačanje EMU-a, među ostalim poboljšanjem njegova okvira upravljanja. Izmjenom Ugovora koja se odnosi na članak 136. UFEU-a omogućeno je stvaranje trajnog mehanizma potpore za države članice u nevolji, pod uvjetom da se taj mehanizam temelji na međuvladinom ugovoru, da je ugrožena stabilnost cijelog europodručja i da je financijska potpora povezana sa strogim uvjetima. To je u listopadu 2012. dovelo do uspostave Europskog stabilizacijskog mehanizma (ESM), koji je zamijenio nekoliko ad hoc mehanizama. Osim toga, predsjednik ESB-a Mario Draghi objavio je 2012. da je „u okviru svog mandata ESB spreman učiniti sve što je potrebno za očuvanje eura”. U tu je svrhu ESB uspostavio instrument izravnih monetarnih transakcija (OMT). OMT omogućuje ESB-u kupnju državnih obveznica države članice u nevolji, pod uvjetom da zemlja potpiše memorandum o razumijevanju s ESM-om, čime je potpora ESB-a neizravno podložna strogim uvjetima, što obično uključuje znatno smanjenje državne potrošnje i obvezu provedbe temeljitih strukturnih reformi. Kako bi se izbjeglo ponavljanje krize državnog duga modernizirano je sekundarno zakonodavstvo ekonomske i monetarne unije. Uspostavljen je europski semestar kojim je ojačan Pakt o stabilnosti i rastu, uveden je postupak u slučaju makroekonomske neravnoteže te se nastojalo dodatno ojačati usklađivanje ekonomskih politika. Poboljšani okvir gospodarskog upravljanja dopunjen je međuvladinim ugovorima, kao što su Ugovor o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju (TSCG ili „Fiskalni ugovor”) i Pakt Europlus.

Komisija je 2012. u svojem Nacrtu za čvrstu i stvarnu ekonomsku i monetarnu uniju predložila daljnji razvoj EMU-a. Konačni cilj bio bi uspostava političke unije. Iste je godine objavljena i jedna manje ambiciozna inicijativa — „izvješće četvorice predsjednika” — koja nije dovela do bitnih promjena okvira gospodarskog upravljanja EMU-a. Nadovezujući se na Nacrt iz 2012. predsjednici Komisije, Europskoga vijeća, Euroskupine, ESB-a i Europskog parlamenta objavili su 2015. izvješće naslovljeno „Dovršetak europske ekonomske i monetarne unije” (poznato kao „Izvješće petorice predsjednika”). U njemu se iznosi plan reformi usmjerenih na postizanje istinske ekonomske, financijske, fiskalne i političke unije u tri faze (najkasnije do 2025.). Međutim, kako bi se u potpunosti ostvarili veliki planovi iz Nacrta ili „izvješća petorice predsjednika”, trebalo bi znatno izmijeniti Ugovore EU-a. Budući da otada nije bilo nikakvih izmjena Ugovorâ, najambiciozniji se projekti nisu mogli ostvariti.

Gospodarska kriza izazvana pandemijom bolesti COVID-19 znatno je opteretila javne financije. Vijeće je u ožujku 2020. aktiviralo opću klauzulu o odstupanju iz Pakta o stabilnosti i rastu kako bi se državama članicama pružilo ograničeno vremensko razdoblje u kojem bi mogle povećati svoj javni dug izvan ograničenja fiskalnih pravila. Time im se, među ostalim, omogućilo privremeno prekoračenje udjela duga u BDP-u od 60 %, a da im pritom ne prijete sankcije EU-a. Međutim, od država članica koje su već imale vrlo visok udio duga u BDP-u tražio se oprez pri povećanju duga. Čak i ako se aktivira opća klauzula o odstupanju, uvođenje sankcija u okviru Pakta o stabilnosti i rastu i dalje je bilo moguće. Istog je mjeseca ESB pokrenuo hitni program kupnje zbog pandemije (PEPP), koji uključuje kupnju velikih iznosa državnog duga na sekundarnim tržištima. Njime se osigurava likvidnost tržišta te je osmišljen kako bi se izbjegao nastanak velikih razlika između njemačkih obveznica i državnih obveznica iz niza visokozaduženih država članica EU-a. Osigurani su iznosi vrlo veliki, ali je program vremenski ograničen.

ESB je u ljeto 2021. po prvi put od 2003. godine proveo preispitivanje strategije u kojem je postavljen srednjoročni cilj inflacije od 2 %, pri čemu je omogućeno privremeno prekoračenje cilja i uzimanje u obzir klimatskih promjena u odlukama Eurosustava.

Svi učinci godina iznimno labave monetarne politike, koje su dodatno pogoršale gospodarska situacija nakon pandemije, kao i posljedice rata u Ukrajini, uglavnom u obliku naglog povećanja cijena energije, tijekom 2022. doveli su do povijesnog povećanja inflacije u europodručju. Sekundarni učinci ostvarili su se kada je dramatičan gubitak kupovne moći doveo do snažne potražnje za povećanjem plaća, što je dovelo do potencijalnog uzročno-posljedičnog rasta plaća i cijena. Eurosustav je ostvario veliki preokret u svojoj monetarnoj politici smanjenjem kupnje vrijednosnih papira i povećanjem kamatnih stopa. Kao odgovor na bojazan da će doći do prekomjernih razlika za državne obveznice zemalja s visokim dugom, ESB je u srpnju 2022. najavio „instrument za borbu protiv fragmentacije”, to jest instrument za zaštitu prijenosa (TPI).

Nakon dvije godine kontinuiranog povećanja kamatnih stopa inflacija u europodručju počela se smanjivati 2023. Međutim, u trenutku objave ovog informativnog članka, zbog vala smanjenja kamatnih stopa i dalje je iznad ciljne vrijednosti od 2 %. ESB pomno prati učinke prelaska SAD-a na protekcionizam i povećane izdatke za obranu na inflaciju.

Rasprava među državama članicama EU-a o mogućim promjenama Pakta o stabilnosti i rastu dobila je zamah u ljeto 2022. Usprkos tome što se stajališta država članica znatno razlikuju, postignut je konsenzus kako bi se državama s visokim dugom dalo više vremena za smanjenje udjela duga u BDP-u koji ne smije prekoračiti 60 %. Postignut je i konsenzus o pojednostavnjenju, gdje je to moguće, pretjerano složenih postupaka provedbe Pakta o stabilnosti i rastu, pri čemu bi se trebali zadržati postojeći pragovi za dug i deficit od 60 % i 3 %. Opća klauzula o odstupanju deaktivirana je krajem 2023. godine.

Komisija je u travnju 2023. iznijela zakonodavne prijedloge za izmjenu Pakta o stabilnosti i rastu. Taj je reformirani okvir stupio na snagu u svibnju 2024. U njemu se navodi da će zemlje čiji javni dug premašuje 60 % BDP-a i/ili čiji je državni deficit veći od 3 % BDP-a dobiti od četiri do sedam godina kako bi se osiguralo da javni dug uvjerljivo slijedi silaznu putanju ili ostane na razboritim razinama u srednjoročnom razdoblju. Dogovorena je kombinacija fleksibilnosti i obveze provedbe strukturnih reformi. Revizijom se označava prelazak na pristup specifičan za pojedine zemlje uz istodobno uvođenje zaštitnih mjera usmjerenih na stvaranje fiskalnih rezervi i osiguravanje jednakog postupanja prema državama članicama. Njome se također znatne ovlasti za donošenje odluka prenose s Vijeća na Komisiju, čime se Komisiji omogućuje da izravno utječe na kretanje fiskalne prilagodbe pojedinačnih država članica europodručja.

Novim okvirom gospodarskog upravljanja uvedena je mogućnost aktiviranja nacionalne klauzule o odstupanju kako bi se omogućila odstupanja od dogovorenih ograničenja neto rashoda u iznimnim okolnostima koje su izvan kontrole države članice. Komisija je u ožujku 2025. objavila komunikaciju u kojoj poziva sve države članice da koordinirano aktiviraju nacionalnu klauzulu o odstupanju kako bi se osigurao dodatni fiskalni manevarski prostor (do 1,5 % BDP-a u odnosu na razine iz 2021.) za povećanje rashoda za obranu u sljedeće četiri godine. Komisija smatra da bi se time državama članicama dalo dovoljno vremena za snalaženje tijekom prelaska na više strukturne razine rashoda za obranu.

Uloga Europskog parlamenta

Od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona Europski parlament sudjelovao je kao suzakonodavac u uspostavi većine detaljnih pravila kojima se oblikuje okvir gospodarskog upravljanja (među ostalim, na temelju članaka 121., 126. i 136. UFEU-a). Međutim, u pogledu nekih predmeta Ugovor predviđa samo savjetodavnu ulogu za Parlament, uključujući, među ostalim, korektivni ogranak Pakta o stabilnosti i rastu. S Parlamentom se također savjetuje o:

  1. sporazumima o deviznim tečajevima između eura i valuta zemalja izvan EU-a;
  2. državama koje se mogu pridružiti jedinstvenoj valuti;
  3. imenovanju predsjednika, potpredsjednika i ostalih četiriju članova Izvršnog odbora ESB-a;
  4. nekim dijelovima zakonodavstva kojima se provodi postupak u slučaju prekomjernog deficita.

Svake godine ESB predstavlja svoje godišnje izvješće koje zatim njegov predsjednik predstavlja na plenarnoj sjednici. Parlament obično reagira na to izvješće usvajanjem izvješća o vlastitoj inicijativi. Predsjednik ESB-a redovito sudjeluje u tromjesečnim monetarnim dijalozima s odborom Europskog parlamenta nadležnim za ekonomska i monetarna pitanja kako bi objasnio odluke Europske središnje banke o politikama i odgovorio na pitanja članova odbora.

Parlament nema službene ovlasti odlučivanja u različitim etapama postupaka europskog semestra, ali ima važnu ulogu u nadzoru provedbe okvira gospodarskog upravljanja. Komisija i Vijeće, koji imaju izvršne ovlasti, redovito ažuriraju Parlament.

Uloga Parlamenta u gospodarskom upravljanju EU-om ojačana je europskim semestrom, posebno uspostavljanjem „ekonomskog dijaloga”. U skladu s time, nadležni odbori mogu pozvati predsjednike Vijeća, Komisije, Europskog vijeća ili Euroskupine da razgovaraju o svojim odlukama ili predstave svoje aktivnosti u kontekstu europskog semestra. Uveden je i dijalog na plenarnoj razini kako bi se predsjednici institucija pozvali na odgovornost. Parlament prati semestar usvajanjem izvješća o vlastitoj inicijativi i rezolucija u kojima izražava svoje mišljenje o tekućim ciklusima.

Parlament po svojoj prirodi formalno ne sudjeluje ni u uspostavi međuvladinih ugovora (npr. TSCG-a) ni u pokretanju i provedbi međuvladinih mehanizama (npr. ESM-a), iako uspostavlja razne kontakte te je uključen u razmjene gledišta.

Više informacija o toj temi dostupno je na internetskim stranicama Odbor za ekonomsku i monetarnu politiku.

 

Kai Gereon SPITZER