Državljani Unije in njihove pravice
Pravice državljanov in evropsko državljanstvo so opredeljeni v Listini Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljnjem besedilu: Listina), Pogodbi o delovanju Evropske unije (PDEU) in členu 9 Pogodbe o Evropski uniji (PEU). Gre za pomembne dejavnike pri oblikovanju evropske identitete. Če država članica resno krši temeljne vrednote Unije, ji je mogoče naložiti sankcije.
Pravna podlaga
Členi 2, 3, 7 in od 9 do 12 PEU, členi od 18 do 25 PDEU in členi od 39 do 46 Listine (4.1.2).
Cilji
Pravo EU posameznikom zagotavlja več pravic, ki so neposredno izvršljive na sodišču, tako horizontalno (med posamezniki) kot vertikalno (med posameznikom in državo). O uvedbi evropskega državljanstva z natančno določenimi pravicami in dolžnostmi so razmišljali že v 60. letih prejšnjega stoletja. Navdih za to je bil prost pretok oseb, ki ga predvidevajo ustanovne pogodbe. Po pripravah, ki so se začele sredi 70. let dvajsetega stoletja, je bil v Pogodbi o Evropski uniji, sprejeti v Maastrichtu leta 1992, določen cilj „okrepiti varstvo pravic in interesov državljanov držav članic z uvedbo državljanstva Unije“. Temu je bil posvečen nov del Pogodbe o Evropski skupnosti (prejšnji členi od 17 do 22), ki se je ohranil tudi s sprejetjem Pogodbe o delovanju Evropske unije.
Državljanstvo Evropske unije se podobno kot nacionalno državljanstvo nanaša na razmerje med državljanom in Evropsko unijo, ki ga opredeljujejo pravice, dolžnosti in politično udejstvovanje. Tako naj bi premostili razkorak med tem, da imajo ukrepi Unije vse večji vpliv na državljane, in dejstvom, da so uživanje (temeljnih) pravic, izpolnjevanje dolžnosti in udeležba v demokratičnih procesih skoraj izključno v nacionalni pristojnosti. Člen 15(3) PDEU vsaki fizični ali pravni osebi v državi članici daje pravico dostopa do dokumentov institucij, organov, uradov in agencij Unije. Člen 16 PDEU določa pravico do varstva osebnih podatkov (4.2.8). Člen 2 PEU določa, da „Unija temelji na vrednotah spoštovanja človekovega dostojanstva, svobode, demokracije, enakosti, pravne države in spoštovanja človekovih pravic, vključno s pravicami pripadnikov manjšin“.
Člen 7 PEU povzema določbo iz predhodne Pogodbe iz Nice (1.1.4), ki hkrati vzpostavlja mehanizem za preprečevanje v primeru očitnega tveganja, da bi država članica lahko huje kršila vrednote iz člena 2 PEU, ter mehanizem za izvajanje sankcij, če katera od držav članic huje in vztrajno krši te vrednote. V prvi fazi Komisija pozove Evropski svet, naj soglasno ugotovi, ali tako tveganje obstaja (člen 7(2)). S tem se sproži postopek, po katerem lahko država članica izgubi pravico glasovanja v Svetu. Mehanizem je bil prvič sprožen leta 2017 zoper Poljsko zaradi reforme vrhovnega sodišča.
Poleg tega člen 3(5) PEU določa večjo zaščito pravic in interesov državljanov EU v odnosih Unije s preostalim svetom.
Dosežki
Pravno podlago za pravice državljanov na ravni EU je dolgo tvorila predvsem sodna praksa Sodišča Evropske unije. Z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe in Listine se je ta pravna podlaga razširila na pravo evropsko državljanstvo.
A. Opredelitev državljanstva EU
Po členu 9 PEU in členu 20 PDEU je državljan Unije vsak, ki je državljan katere od držav članic. Državljanstvo je opredeljeno v skladu z nacionalno zakonodajo posamezne države članice. Državljanstvo Unije nacionalnega državljanstva ne nadomešča, marveč ga dopolnjuje ter poleg pravic in dolžnosti, ki jih prinaša državljanstvo držav članic, vključuje še dodatne pravice in dolžnosti. V zadevi C-135/08 Janko Rottmann/Freistaat Bayern je generalni pravobranilec Sodišča Evropske unije Miguel Poiares Maduro obrazložil razliko (odstavek 23 sklepnih predlogov):
„Gre za pojma, ki sta neločljivo povezana in hkrati samostojna. Državljanstvo Unije predpostavlja državljanstvo države članice, vendar je tudi pravni in politični pojem, ki je neodvisen od pojma nacionalnega državljanstva. Državljanstvo države članice ne daje samo dostopa do uživanja pravic, podeljenih s pravom Skupnosti, temveč iz nas naredi tudi državljane Unije. Evropsko državljanstvo je več kot skupek pravic, ki bi bile lahko same po sebi podeljene tudi tistim, ki nimajo tega državljanstva. Predpostavlja obstoj politične vezi med evropskimi državljani, čeprav ne gre za pripadnost narodu. […] Temelji na njihovi vzajemni zavezi, da omogočijo dostop do svojih političnih skupnosti drugim evropskim državljanom in ustvarijo novo obliko državljanske in politične solidarnosti na evropski ravni.
Ne zahteva obstoja naroda, ampak temelji na obstoju evropskega političnega prostora, iz katerega izhajajo pravice in obveznosti. Ker ne zahteva obstoja evropskega naroda, to državljanstvo pojmovno izhaja iz ločitve od nacionalnega državljanstva. Kot je ugotovil neki avtor, je radikalna inovativnost pojma evropskega državljanstva v tem, da „Unija pripada državljanom in jo sestavljajo državljani, ki po definiciji nimajo istega državljanstva“. Nasprotno, s tem, da so države članice državljanstvo države članice določile kot pogoj za evropsko državljanstvo, so želele opozoriti, da ta nova oblika državljanstva ne ustvarja dvoma o prvotni pripadnosti nacionalnim političnim skupnostim. Tako je ta povezava z državljanstvom različnih držav članic priznanje dejstva, da lahko obstaja (in v resnici obstaja) državljanstvo, ki ni določeno z nacionalnim.
To je čudež državljanstva Unije: krepi vezi, ki nas povezujejo z našimi državami (evropski državljani smo prav zato, ker smo državljani svojih držav), in nas hkrati osvobaja teh držav (zdaj smo državljani onkraj svojih držav). Evropsko državljanstvo se dobi z državljanstvom države članice, ki ga ureja nacionalno pravo, vendar je kot vsaka oblika državljanstva temelj novega političnega prostora, iz katerega izhajajo pravice in obveznosti, ki so določene v pravu Skupnosti in niso odvisne od države. […] Zato če je državljanstvo države članice res pogoj za dostop do državljanstva Unije, je tudi res, da vse pravice in obveznosti, povezane s tem državljanstvom, ne morejo biti neupravičeno omejene s prvim.“
Po izstopu Združenega kraljestva iz EU je bilo treba določiti, kako ravnati s pridobljenimi pravicami britanskih državljanov, ki prebivajo v državah članicah, in državljanov EU, ki živijo v Združenem kraljestvu. Vsaka država članica sčasoma opremi svoje državljane s pravno dediščino pravic in tudi zakonodaja EU ustvarja več individualnih pravic, ki so neposredno izvršljive na sodiščih v skladu s sodno prakso Sodišča EU (Van Gend in Loos). Ta pravna dediščina bi lahko bila omejena z nacionalno zakonodajo, v kateri učinkuje.
B. Osnova državljanstva (člen 20 PDEU)
Državljanstvo Unije za vse državljane pomeni:
- pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic (člen 21 PDEU) (4.1.3). To pomeni, da vizum, delovno dovoljenje ali dovoljenje za prebivanje niso potrebni. Pridružijo se jim lahko tudi družinski člani, ne glede na njihovo državljanstvo. Delavci in samozaposleni državljani EU lahko prebivajo v drugi državi članici EU za več kot tri mesece, ne da bi morali izpolnjevati kakršne koli pogoje. Nekatere kategorije državljanov EU, kot so študenti ali ekonomsko neaktivne osebe, morajo izpolnjevati določene pogoje (na primer zdravstveno zavarovanje). Ponekod je treba opraviti tudi nekatere upravne formalnosti, kot je registracija pri organih;
- pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament in na občinskih volitvah v državi članici, kjer prebivajo (člen 22(1) PDEU), in sicer pod enakimi pogoji kot državljani te države (za določbe o sodelovanju na občinskih volitvah gl. Direktivo Sveta 94/80/ES z dne 19. decembra 1994, za določbe o volitvah v Evropski parlament pa Direktivo Sveta 93/109/ES z dne 6. decembra 1993) (1.3.4);
- pravico do diplomatske in konzularne zaščite katere koli države članice na ozemlju tretje države (nečlanice Evropske unije), v kateri državljanova matična država nima predstavništva, in sicer pod enakimi pogoji, kot veljajo za državljane navedene države članice (člena 20(2)(c) in 23 PDEU ter Direktiva Sveta (EU) 2015/637 o ukrepih za usklajevanje in sodelovanje, potrebnih za lažje zagotavljanje konzularne zaščite državljanom Unije brez predstavništva v tretjih državah);
- pravico naslavljati peticije na Evropski parlament in vlagati pritožbe pri evropskem varuhu človekovih pravic (oboje člen 24 PDEU), ki ga imenuje Evropski parlament, glede nepravilnosti pri delovanju institucij ali organov EU. Te postopke urejata člena 227 in 228 Pogodbe o delovanju Evropske unije (1.3.16 in 4.1.4);
- pravico pisati institucijam ali organom EU v enem od 24 uradnih jezikov EU in prejeti odgovor v istem jeziku (člen 24(4) PDEU);
- pravico dostopati do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije ob upoštevanju nekaterih pogojev (člen 15(3) PDEU).
C. Obseg
Z izjemo volilnih pravic je vsebina državljanstva Unije zaenkrat predvsem sistematična ureditev veljavnih pravic (zlasti svobode gibanja, pravice do prebivanja in pravice do peticije), ki so na podlagi politične ideje zapisane v primarno zakonodajo.
Za razliko od ustavnih pravic, kot jih v evropskih državah razumemo že vse od francoske deklaracije o pravicah človeka in državljana iz leta 1789, državljanstvo Unije ne daje posebnih jamstev glede temeljnih pravic. Člen 6 PEU določa, da Unija priznava pravice iz Listine in da bo pristopila k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic, vendar pa natančneje ne določa pravnega statusa državljanstva Unije.
Čeprav člen 20(2) PDEU omenja tudi dolžnosti, jih državljanstvo Unije državljanom zaenkrat še ne nalaga. S tem se državljanstvo Unije bistveno razlikuje od državljanstva držav članic.
Toda Sodišče Evropske unije je v nedavni sodbi (v zadevi C-689/21) razsodilo, da države članice same določijo pogoje za pridobitev in izgubo državljanstva. V tem primeru pravo Unije ni nasprotovalo trajni izgubi danskega državljanstva in s tem državljanstva Unije. Danska je torej lahko določila, da lahko posameznik ohrani dansko državljanstvo le, če ima dejansko povezavo s to državo. Če pa zadevna oseba nima državljanstva druge države članice EU, je treba ustrezno upoštevati načelo sorazmernosti.
Po brexitu je Sodišče 15. junija 2023 odločilo, da je izguba statusa državljana Unije samodejna posledica suverene odločitve Združenega kraljestva, da izstopi iz Evropske unije, in ne sporazuma o izstopu ali sklepa Sveta o odobritvi tega sporazuma (zadeve C-499/21 P, Silver in drugi/Svet, C-501/21 P, Shindler in drugi/Svet, ter C-502/21 P, Price/Svet).Hkrati je Parlament v svoji resoluciji z dne 15. januarja 2020 vztrajal, da je treba „glede na pretekle izkušnje in zagotovila“ poskrbeti, da se bodo ustrezno varovale pravice približno 3,2 milijona državljanov 27 držav članic, ki prebivajo v Združenem kraljestvu. Poleg tega je v sprejetem besedilu pozval vlade držav članic, naj sprejmejo velikodušno ureditev za približno 1,2 milijona državljanov Združenega kraljestva, ki prebivajo v EU.
Komisija vsaka tri leta pripravi poročilo o državljanstvu EU, v katerem poroča o uporabi pravnih določb EU o državljanstvu EU in nediskriminaciji. Ob 30. obletnici državljanstva EU leta 2023 je Komisija 6. decembra 2023 sprejela zakonodajni sveženj o državljanstvu EU. Njegov namen je dodatno okrepiti pravice državljanstva EU in jih narediti bolj oprijemljive za državljane, vključuje pa tudi predlog Komisije za spremembo Direktive Sveta (EU) 2015/637 o ukrepih za usklajevanje in sodelovanje, potrebnih za lažje zagotavljanje konzularne zaščite državljanom Unije brez predstavništva v tretjih državah (direktiva o konzularni zaščiti), ter Direktive (EU) 2019/997 o vzpostavitvi potne listine EU za vrnitev.
D. Evropska državljanska pobuda
Člen 11(4) PEU določa novo pravico državljanov EU: „najmanj milijon državljanov Unije iz večjega števila držav članic lahko s svojo pobudo Evropsko komisijo pozove, da v okviru svojih pristojnosti predloži ustrezen predlog v zadevah, za katere državljani menijo, da je za izvajanje Pogodb treba sprejeti pravni akt Unije“. Pogoji za predložitev ter dopustnost državljanske pobude so določeni v Uredbi (EU) št. 211/2011. Poglavitne določbe o tem so opisane v poglavju 4.1.5.
Vloga Evropskega parlamenta
Državljani EU z neposrednimi volitvami v Evropski parlament uresničujejo eno svojih temeljnih pravic v EU, to je demokratična udeležba v evropskem postopku sprejemanja političnih odločitev (člen 39 Listine). Kar zadeva postopke za izvolitev poslancev, se je Parlament vedno zavzemal za vzpostavitev enotnega volilnega sistema v vseh državah članicah. Člen 223 PDEU določa, da Parlament pripravi predlog o tem („predlog določb, potrebnih za volitve svojih članov s splošnim in neposrednim glasovanjem po enotnem postopku v vseh državah članicah ali v skladu z načeli, ki so skupna vsem državam članicam“). Svet po odobritvi večine poslancev Evropskega parlamenta nato soglasno sprejme ustrezne določbe, ki začnejo veljati, ko jih države članice potrdijo v skladu s svojimi ustavnimi pravili (1.3.4).
Parlament si že ves čas prizadeva, da bi državljanstvo EU obsegalo celovit sklop pravic. Zavzema se, da bi bilo neodvisno določeno na ravni EU, tako da bi državljani Unije imeli neodvisen status. Poleg tega vselej zagovarja vključitev temeljnih in človekovih pravic v primarno zakonodajo ter poziva, naj imajo državljani EU pravico sprožati postopke na Sodišču Evropske unije, kadar institucije EU ali države članice kršijo te pravice (resolucija z dne 21. novembra 1991).
V skladu z zahtevami Evropskega parlamenta člen 263 PDEU določa, da lahko fizične ali pravne osebe vložijo tožbe zoper nanje naslovljene akte ali akte, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo, ter zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov.
Kar zadeva evropsko državljansko pobudo, se morajo predstavniki Komisije tri mesece po vložitvi pobude sestati z njenimi organizatorji, poleg tega pa lahko organizatorji pobudo javno predstavijo v Parlamentu. Predstavitev organizira odbor, pristojen za področje konkretne državljanske pobude (člen 228 Poslovnika Parlamenta).
Parlament je 17. decembra 2009 sprejel resolucijo o potrebnem izboljšanju pravnega okvira o dostopu do dokumentov po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe Med drugim je poudaril, da je treba razširiti področje uporabe Uredbe (ES) št. 1049/2001 na vse institucije in organe, ki jih izvorno besedilo ne zajema.
Kar zadeva sporno vprašanje „zlatih potnih listov“, ko nekatere države članice prodajajo svoje nacionalno državljanstvo in s tem državljanstvo EU, da bi pritegnile tuje vlagatelje, je Parlament v resoluciji z dne 16. januarja 2014 poudaril, da vrednot in dosežkov, povezanih z državljanstvom EU, ni mogoče ovrednotiti z denarjem. V resoluciji, ki jo je sprejel 10. julija 2020, je ponovno pozval države članice, naj postopoma odpravijo vse obstoječe programe državljanstva ali prebivališča za naložbe, saj so pogosto povezani s pranjem denarja ter bi lahko ogrozili medsebojno zaupanje in integriteto schengenskega območja.
Parlament je 9. marca 2022 sprejel resolucijo o programih državljanstva in prebivališča za naložbe, v kateri je pozval Komisijo, naj predloži predlog uredbe, ki bo celovito urejala različne vidike programov prebivališča za naložbe, da bi uskladili standarde in postopke ter okrepili boj proti organiziranemu kriminalu, pranju denarja, korupciji in davčnim utajam.
To poglavje kratkega vodnika je pripravil Tematski sektor za pravosodje, državljanske svoboščine in institucionalne zadeve.
JAGODA KAROLINA MACIEJEWSKA / Udo Bux / Mariusz Maciejewski