Viacročný finančný rámec

Viacročný finančný rámec (VFR) je dlhodobý plán výdavkov EÚ. Doteraz bolo prijatých šesť VFR vrátane VFR na roky 2021 – 2027. Lisabonskou zmluvou sa VFR zmenil z medziinštitucionálnej dohody na nariadenie. Viacročným finančným rámcom, ktorý sa stanovuje na obdobie najmenej piatich rokov, sa zabezpečuje, aby sa výdavky Únie vyvíjali systematicky a v medziach jej vlastných zdrojov. VFR zavádza ustanovenia, s ktorými musí byť ročný rozpočet Únie v súlade. V nariadení o VFR sa stanovujú výdavkové stropy pre široké kategórie výdavkov nazývané okruhy. V nadväznosti na pôvodné návrhy z 2. mája 2018 a po vypuknutí pandémie COVID-19 Komisia predložila 27. mája 2020 plán obnovy (NextGenerationEU), ktorý zahŕňal revidované návrhy VFR na roky 2021 – 2027 a vlastných zdrojov a vytvorenie nástroja obnovy v hodnote 750 miliárd EUR (v cenách z roku 2018). Balík bol po medziinštitucionálnych rokovaniach prijatý 16. decembra 2020. Vzhľadom na nový vývoj bol VFR revidovaný v decembri 2022 a potom ešte dôkladnejšie vo februári 2024. Európska komisia 16. júla 2025 predložila svoje návrhy VFR na roky 2028 – 2034.

Právny základ

• Článok 312 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ).
• Nariadenie o VFR (nariadenie Rady (EÚ, Euratom) 2020/2093 zo 17. decembra 2020), ktorým sa stanovuje viacročný finančný rámec na roky 2021 až 2027.
• Nariadenie, ktorým sa zriaďuje Nástroj EÚ na obnovu po kríze COVID-19 (nariadenie Rady (EÚ) 2020/2094 zo 14. decembra 2020).
• Medziinštitucionálna dohoda zo 16. decembra 2020 medzi Európskym parlamentom, Radou Európskej únie a Európskou komisiou o rozpočtovej disciplíne, spolupráci v rozpočtových záležitostiach a správnom finančnom riadení, ako aj o nových vlastných zdrojoch vrátane plánu na zavedenie nových vlastných zdrojov.

Súvislosti

V dôsledku rastúceho nesúladu medzi dostupnými zdrojmi a skutočnými rozpočtovými požiadavkami dochádzalo vo vzťahoch medzi inštitúciami v osemdesiatych rokoch 20. storočia k sporom. Koncepcia viacročného finančného výhľadu bola pokusom vyriešiť tieto spory, posilniť rozpočtovú disciplínu a zlepšiť plnenie lepším plánovaním. Prvá medzi inštitucionálna dohoda (MID) na tento účel bola uzatvorená v roku 1988. Obsahovala finančný výhľad na roky 1988 – 1992, ktorý sa tiež označuje ako balík opatrení Delors I a ktorého cieľom bolo poskytnúť zdroje potrebné na vykonávanie Jednotného európskeho aktu. Nová MID bola schválená 29. októbra 1993 spolu s finančným výhľadom na roky 1993 – 1999 (balík opatrení Delors II), ktorý umožnil zdvojnásobiť prostriedky štrukturálnych fondov a zvýšiť strop pre vlastné zdroje (1.4.1). Tretia MID o finančnom výhľade na roky 2000 – 2006, známa tiež ako Agenda 2000, bola podpísaná 6. mája 1999 a jednou z jej hlavných úloh bolo zabezpečiť potrebné zdroje na financovanie rozšírenia Únie. Štvrtá MID na roky 2007 – 2013 bola schválená 17. mája 2006.

Lisabonskou zmluvou sa viacročný finančný rámec zmenil z medziinštitucionálnej dohody na nariadenie Rady, ktoré sa schvaľuje jednomyseľne mimoriadnym legislatívnym postupom a vyžaduje sa súhlas Európskeho parlamentu. Okrem toho, že VFR stanovuje „výšky súm ročných stropov pre viazané rozpočtové prostriedky podľa kategórií výdavkov a ročný strop pre výdavkové rozpočtové prostriedky“, sa v článku 312 ZFEÚ uvádza, že takisto musí „ustanoviť akékoľvek iné ustanovenia potrebné pre hladký priebeh ročného rozpočtového postupu“.

Prvým VFR, ktorý obsahoval nižšie celkové sumy v reálnom vyjadrení, bol piaty VFR na obdobie 2014 – 2020. Jednou z podmienok Parlamentu na prijatie VFR bola preto povinná revízia v polovici trvania, ktorá by v prípade potreby umožnila prehodnotenie a úpravu rozpočtových potrieb počas trvania VFR. Dohodou sa navyše dosiahla väčšia flexibilita umožňujúca plné využitie plánovaných súm, ako aj konsenzus o tom, ako dosiahnuť skutočný systém vlastných zdrojov pre EÚ. 20. júna 2017 bol prijatý prepracovaný VFR na roky 2014 – 2020 s dodatočnou podporou opatrení súvisiacich s migráciou, ako aj pracovných miest a rastu. Posilnený bol aj nástroj flexibility a rezerva na núdzovú pomoc, čo umožnilo presunúť medzi rozpočtovými riadkami a rokmi ďalšie finančné prostriedky, aby sa dalo reagovať na nepredvídané udalosti a nové priority.

Viacročný finančný rámec 2021 – 2027

Komisia predložila 2. mája 2018 legislatívne návrhy týkajúce sa VFR na roky 2021 – 2027. Navrhla v nich vyčleniť 1 134,6 miliardy EUR (v cenách roku 2018) vo viazaných rozpočtových prostriedkoch, čo predstavuje 1,11 % hrubého národného dôchodku (HND) EÚ27. Návrh zahŕňal zvýšenie prostriedkov v oblasti riadenia hraníc, migrácie, bezpečnosti, obrany, rozvojovej spolupráce a výskumu. Škrty boli navrhnuté najmä v oblasti politiky súdržnosti a poľnohospodárskej politiky. Celková štruktúra sa mala zjednodušiť (z 58 na 37 výdavkových programov) a Komisia navrhla súbor osobitných nástrojov mimo stropov VFR na zlepšenie flexibility pri zostavovaní rozpočtu EÚ. Do VFR sa mal začleniť Európsky rozvojový fond (ERF). Komisia okrem toho navrhla modernizovať stranu príjmov zavedením niekoľkých nových kategórií vlastných zdrojov.

V roku 2018 Parlament prijal tri uznesenia o VFR na roky 2021 – 2027:

• v uznesení zo 14. marca 2018 stanovil jeho priority,
• v uznesení z 30. mája 2018 poskytol prvú reakciu,
• v uznesení zo 14. novembra 2018 podrobne vysvetlil svoju pozíciu.

Novembrové uznesenie zahŕňalo pozmeňujúce návrhy k návrhu nariadenia o VFR a návrhu MID, ako aj kompletný súbor súm rozčlenených podľa okruhov a programov. Stanovil v ňom konkrétne, že strop VFR pre záväzky by sa mal zvýšiť z 1,0 % (pre EÚ28) na 1,3 % HND EÚ (pre EÚ27), t. j. 1 324 miliárd EUR (v cenách roku 2018), čo predstavuje nárast oproti návrhu Komisie o 16,7 %. Rozpočtové prostriedky vyčlenené na spoločnú poľnohospodársku politiku a politiku súdržnosti by sa mali v reálnom vyjadrení zachovať v nezmenenej podobe, zatiaľ čo viaceré priority vrátane programov Horizont Európa, Erasmus+ a LIFE by sa mali ďalej posilniť; mala by sa vytvoriť nová záruka pre deti (5,9 miliardy EUR) a nový Fond na spravodlivú energetickú transformáciu (4,8 miliardy EUR); financovanie decentralizovaných agentúr podieľajúcich sa na riadení migrácie a hraníc by sa malo zvýšiť viac ako štvornásobne (na viac ako 12 miliárd EUR). Príspevok rozpočtu EÚ k dosiahnutiu cieľov v oblasti klímy by sa mal stanoviť na minimálne 25 % výdavkov VFR na roky 2021 – 2027, pričom by sa mal uplatňovať vo všetkých relevantných oblastiach politík a najneskôr do roku 2027 vzrásť na 30 %. Revízia VFR v polovici trvania by mala byť povinná.

S cieľom poskytnúť informácie pre prebiehajúce rokovania o VFR Rada uverejnila 30. novembra 2018 návrh rokovacieho rámca a 5. decembra 2019 rokovací rámec. Tie zahŕňajú aj horizontálne a odvetvové otázky, ktoré bežne patria do oblasti výdavkových programov podliehajúcich riadnemu legislatívnemu postupu (čo Parlament kritizoval, napríklad v odsekoch 14 až 16 svojho uznesenia z 10. októbra 2019). Rada presadzovala celkový VFR vo výške 1 087 miliárd EUR viazaných rozpočtových prostriedkov v cenách roku 2018 (1,07 % HND EÚ27), čo bolo výrazne menej, ako očakával Parlament.

V uznesení z 10. októbra 2019 a uznesení z 13. mája 2020 novozvolení poslanci Európskeho parlamentu aktualizovali pozíciu Parlamentu a požiadali Komisiu, aby predložila návrh pohotovostného plánu pre VFR s cieľom poskytnúť bezpečnostnú sieť na ochranu prijímateľov programov EÚ v prípade, že bude vzhľadom na nezhody v Európskej rade potrebné predĺžiť aktuálny VFR.

Komisia medzitým 14. januára 2020 predložila návrh na zriadenie Fondu na spravodlivú transformáciu ako ďalší prvok v balíku návrhov VFR v rámci Európskej zelenej dohody.

V nadväznosti na krízu spôsobenú ochorením COVID-19 a vážne hospodárske dôsledky nevyhnutného obmedzenia pohybu Komisia uverejnila návrh VFR vo výške 1 100 miliárd EUR (27. mája 2020) a návrh dodatočného nástroja obnovy (28. mája 2020). Tento nástroj bol nazvaný NextGenerationEU (NGEU) a mal hodnotu 750 miliárd EUR (v cenách roku 2018), pričom 500 miliárd EUR bolo vo forme grantov a 250 miliárd EUR vo forme úverov. Balík obsahoval legislatívne návrhy nových finančných nástrojov, ako aj zmeny už predložených programov v rámci VFR. Financovanie dodatočného balíka sa malo zabezpečiť pôžičkami na finančných trhoch. Komisia preto tiež zmenila návrh rozhodnutia o vlastných zdrojoch, aby umožnila pôžičky do celkovej výšky 750 miliárd EUR. Balík Komisie zahŕňal aj zvýšenie stropu záväzkov na rok 2020 v rámci VFR na roky 2014 – 2020 o 11,5 miliardy EUR, aby sa začala mobilizovať podpora pred novým VFR.

Európska rada prijala 21. júla 2020 závery o NGEU, VFR na roky 2021 – 2027 a vlastných zdrojoch. V súvislosti s NGEU boli schválené finančné prostriedky vo výške 750 miliárd EUR na roky 2021 – 2023. Prostriedky na grantovú zložku sa však znížili z 500 na 390 miliárd EUR a v prípade úverovej zložky sa zvýšili z 250 na 360 miliárd EUR. Európska rada zamietla revíziu stropu VFR na rok 2020 smerom nahor. Celkový strop záväzkov vo VFR na roky 2021 – 2027 bol stanovený na 1 074,3 miliardy EUR. Okrem toho sa v záveroch stanovilo, že sa zavedie režim podmienenosti na ochranu rozpočtu a nástroja NextGenerationEU pred porušovaním zásad právneho štátu. Od 1. januára 2021 bol zavedený nový vlastný zdroj založený na nerecyklovanom odpade z plastových obalov. Navrhovaným právnym základom NextGenerationEU bol článok 122 ZFEÚ, ktorý Únii umožňuje, aby kvalifikovanou väčšinou v Rade stanovila opatrenia zodpovedajúce hospodárskej situácii bez zapojenia Parlamentu do legislatívneho postupu.

Parlament na tieto závery okamžite reagoval v uznesení z 23. júla 2020, v ktorom označil vytvorenie nástroja obnovy za historický krok, vyjadril však poľutovanie nad škrtmi v programoch zameraných na budúcnosť. Trval na cielenom zvýšení prostriedkov nad rámec súm navrhnutých Európskou radou a znovu upozornil, že neudelí súhlas s VFR, pokiaľ sa nedosiahne dohoda o reforme systému vlastných zdrojov EÚ, ktorý by mal pokrývať aspoň náklady spojené s nástrojom NextGenerationEU (istinu a úroky) s cieľom zabezpečiť dôveryhodnosť a udržateľnosť. Parlament tiež žiadal, aby bol ako rozpočtový orgán plne zapojený do nástroja obnovy v súlade s metódou Spoločenstva.

Trojstranné rokovania Parlamentu, Rady a Komisie sa začali v auguste 2020 a skončili 10. novembra 2020. Nariadenie Rady o VFR na roky 2021 – 2027 bolo prijaté 17. decembra 2020 po udelení súhlasu Parlamentom. Nový mechanizmus podmienenosti na ochranu rozpočtu EÚ a NGEU pred porušovaním zásad právneho štátu, ktorý bol ďalším predpokladom súhlasu Parlamentu, nadobudol účinnosť 1. januára 2021.

Viacročný finančný rámec (EÚ27) (v miliónoch EUR a cenách roku 2018)

Parlamentu sa podarilo zabezpečiť najmä:

• ďalších 15 miliárd EUR v porovnaní s návrhom z júla 2020 na vlajkové programy,
• právne záväzný plán zavádzania nových vlastných zdrojov EÚ,
• postupné zvyšovanie celkového stropu VFR na roky 2021 – 2027 z 1 074,3 miliardy EUR na 1 085,3 miliardy EUR v cenách roku 2018 (vysvetlené nižšie),
• ďalšiu 1 miliardu EUR na nástroj flexibility,
• nový procedurálny krok (postup rozpočtovej kontroly) pre návrhy založené na článku 122 ZFEÚ s potenciálnymi značnými dôsledkami pre rozpočet,
• zapojenie Parlamentu do využívania vonkajších pripísaných príjmov NextGenerationEU, všeobecného prehodnotenia týchto príjmov a pôžičiek a úverov počas nasledujúcej revízie nariadenia o rozpočtových pravidlách, ako aj mechanizmov spolupráce pri budúcich rokovaniach o VFR,
• zdokonalenie metodiky sledovania výdavkov v oblasti klímy, aby aspoň 30 % výdavkov VFR/NGEU bolo určených na podporu cieľov v oblasti klímy[1],
• nový ročný cieľ v oblasti biodiverzity (7,5 % v roku 2024 a 10 % v roku 2026 a 2027) a návrh metodiky merania výdavkov na rodovú rovnosť,
• reformu zberu, kvality a porovnateľnosti údajov o príjemcoch s cieľom lepšie chrániť rozpočet EÚ vrátane výdavkov NGEU.

Medzi ďalšie zložky VFR na roky 2021 – 2027, ktoré zodpovedajú prioritám Parlamentu, patria:

• zahrnutie Európskeho rozvojového fondu do rozpočtu Únie,
• celková výška finančných prostriedkov na poľnohospodárstvo a súdržnosť porovnateľná s obdobím 2014 – 2020,
• vytvorenie Fondu na spravodlivú transformáciu.

Ďalších 15 miliárd EUR zahŕňa postupné zvyšovanie o 11 miliárd EUR, ktorého hlavným zdrojom je nový mechanizmus spojený s pokutami vyberanými EÚ. Výsledkom je automatické dodatočné pridelenie rozpočtových prostriedkov na príslušné programy v období 2022 – 2027. Celkový strop sedemročného VFR preto postupne dosiahne 1 085,3 miliardy EUR v cenách roku 2018, t. j. bude v reálnom vyjadrení vyšší o 2 miliardy EUR ako strop VFR na obdobie 2014 – 2020 (1 083,3 miliardy EUR v cenách roku 2018 bez Spojeného kráľovstva, s ERF).

V rámci MID bolo v roku 2020 dohodnuté, že sa splátky a úroky z vymáhania pohľadávok budú financovať z rozpočtu EÚ v rámci stropov VFR na obdobie 2021 – 2027 „vrátane dostatočných príjmov z nových vlastných zdrojov zavedených po roku 2021“, a to bez ohľadu na to, ako sa bude táto záležitosť riešiť v budúcom VFR od roku 2028. Výslovným cieľom bolo zachovať programy a fondy EÚ. Komisia 22. decembra 2021 navrhla nové vlastné zdroje a cielenú zmenu nariadenia o VFR (následne stiahnutú) zameranú okrem iného na zavedenie nového mechanizmu, ktorý by umožnil automatické zvýšenie stropov od roku 2025, aby sa všetky dodatočné príjmy získané z nových vlastných zdrojov mohli použiť na predčasné splatenie dlhu NextGenerationEU. Zatiaľ čo Parlament odpovedal predbežným uznesením z 13. septembra 2022, Rada neprijala žiadnu pozíciu.

Komisia vo svojom oznámení z 18. mája 2022 o podpore a obnove Ukrajiny uznala, že „nepredvídané potreby vyvolané vojnou v Európe výrazne presahujú prostriedky dostupné v súčasnom viacročnom finančnom rámci“. Parlament preto v uznesení z 19. mája 2022 požiadal o predloženie legislatívneho návrhu komplexnej revízie VFR, a to čo najskôr, najneskôr však v prvom štvrťroku 2023.

Najprv bolo v decembri 2022 prijaté nariadenie Rady, ktorým sa mení VFR (nariadenie Rady (EÚ, Euratom) 2022/2496), ako súčasť balíka, ktorý Parlament prijal 24. novembra 2022 v rámci naliehavého postupu. Nariadením sa rozšírilo rozpočtové krytie, ktoré sa dovtedy uplatňovalo na úvery poskytované členským štátom, na úvery v rámci makrofinančnej pomoci Ukrajine na roky 2023 a 2024: v prípade platobnej neschopnosti by sa potrebné sumy mobilizovali z tzv. manévrovacieho priestoru, nad rámec stropov VFR až do výšky stropov vlastných zdrojov.

S cieľom určiť program pre omnoho komplexnejšiu revíziu Parlament 15. decembra 2022 prijal uznesenie s názvom Zvýšenie viacročného finančného rámca na roky 2021 – 2027, ktoré bolo zamerané na prispôsobenie rozpočtu EÚ novým výzvam a stanovilo kľúčové požiadavky Parlamentu.

Dňa 20. júna 2023 Komisia navrhla cielenú revíziu VFR, ktorá sa vzťahovala na väčšinu týchto požiadaviek (šesť mesiacov pred tým, ako sa pôvodne plánovalo preskúmanie).

Dňa 3. októbra 2023 Parlament prijal svoju pozíciu k návrhu, v ktorej zdôraznil, že revidovaný VFR sa musí zaviesť do 1. januára 2024. Zasadnutie Európskej rady, ktoré sa konalo 15. decembra 2023, sa však skončilo patovou situáciou. Keď sa konečne dosiahla politická dohoda, revízia VFR (nariadenie Rady (EÚ, Euratom) 2024/765) bola uverejnená 29. februára 2024. Zahŕňa škrty v programe Horizont Európa (len čiastočne kompenzované opätovným použitím prostriedkov v oblasti výskumu, ktorých viazanosť bola zrušená) a v programe EU4Health (zmiernené mechanizmom podľa článku 5 VFR) a priame riadenie spoločnej poľnohospodárskej politiky a politiky súdržnosti.

Je to však prvýkrát, čo strednodobé preskúmanie VFR viedlo k čistému zvýšeniu výdavkových stropov. Medzi hlavné pozitívne výsledky patria: 50 miliárd EUR pre Ukrajinu na roky 2024 – 2027, zvýšené financovanie migrácie a vonkajšej činnosti a Európskeho obranného fondu (v rámci platformy STEP), zvýšenie finančných prostriedkov na osobitné nástroje (nástroj flexibility a rezerva solidarity EÚ na obnovu po extrémnych poveternostných udalostiach a prírodných katastrofách, ktoré sú v súčasnosti oddelené od rezervy na núdzovú pomoc krajinám mimo EÚ) a zriadenie neobmedzeného osobitného nástroja NextGenerationEU na ochranu programov pred výraznými škrtmi. Niektoré náklady na spoločné pôžičky EÚ sa majú pokryť v rámci ročného rozpočtového postupu (Európska rada stanovila nezáväzné kritérium vo výške 50 %). Aby sa na tieto účely mohol využiť osobitný nástroj NextGenerationEU, približne polovica nákladov musí byť pokrytá osobitnými nástrojmi alebo presunmi z programov. Používanie nástroja NextGenerationEU pozostáva z dvoch krokov: prvým je mobilizácia zdrojov vo výške finančných prostriedkov, ktorých viazanosť bola zrušená, a druhým je mechanizmus „ poslednej inštancie“ založený na dodatočných národných príspevkoch. Ďalšie podrobnosti možno nájsť v oznámení Komisie o technickej úprave VFR.

Komisia 11. februára 2025 načrtla súčasné a budúce kľúčové politické a rozpočtové výzvy v oznámení s názvom Na ceste k budúcemu viacročnému finančnému rámcu. Parlament poskytol svoj príspevok prostredníctvom uznesenia zo 7. mája 2025 s názvom Prepracovaný dlhodobý rozpočet Únie v meniacom sa svete.

Komisia 16. júla 2025 predložila svoje návrhy VFR na roky 2028 – 2034. Celková suma viazaná počas siedmich rokov by bola stanovená na maximálne 1 763 miliárd EUR (v cenách roku 2025), čo zodpovedá 1,26 % HND EÚ vrátane nákladov na splácanie NGEU. V porovnaní s pôvodnou sumou súčasného VFR (1,13 % HND v rokoch 2021 – 2027) a vzhľadom na plánované splátky NGEU vo výške 0,11 % HND (približne 25 miliárd EUR ročne) to znamená, že celkovo Komisia nenavrhuje takmer žiadne zvýšenie. Sedem okruhov a dva podokruhy súčasnej štruktúry by sa zredukovali na štyri hlavné okruhy. Zjednodušená štruktúra (zo súčasných približne 70 kapitol pre operačné výdavky na približne 20 kapitol podľa návrhu) spolu so značnou zabudovanou flexibilitou v rámci fondov si vyžaduje väčšiu jasnosť, pokiaľ ide o to, ako by bola ovplyvnená kontrolná a rozpočtová úloha Parlamentu. Okrem toho sú v dôsledku zmien porovnania so súčasným VFR len orientačné.

Súdržnosť, regionálny rozvoj a rozvoj vidieka, poľnohospodárstvo, rybárstvo, migrácia, bezpečnosť a kontrola hraníc by boli konsolidované v rámci plánu národného a regionálneho partnerstva pre každý členský štát, ktorý by bol doplnený o Nástroj EÚ. Spolu by sa do nich investovalo 772 miliárd EUR (približne 44 % celkového rozpočtu). V porovnaní so súčasným VFR by sa tak financovanie programov v rámci zdieľaného plnenia (najmä poľnohospodárskych a kohéznych fondov) znížilo približne o 10 %, zatiaľ čo financovanie migrácie a riadenia hraníc by bolo 2,5-krát vyššie.

Na Európsky fond pre konkurencieschopnosť, ktorý by pokrýval priame investície do výskumu, čistej a digitálnej transformácie, obrany, vesmíru a biotechnológií, by sa vyčlenilo 362 miliárd EUR (21 % celkového rozpočtu), čo je veľké navýšenie (približne o 160 %) v porovnaní s existujúcimi programami, z ktorých sa financujú tieto oblasti politiky.

Nový nástroj Globálna Európa určený na vonkajšiu činnosť EÚ by predstavoval 177 miliárd EUR (10 % celkového rozpočtu), čo je nárast o približne 40 % v porovnaní so súčasnými nástrojmi. Netematické osobitné nástroje (nástroj jednotnej rezervy a nástroj flexibility) by sa zachovali a vyčlenili by sa na ne dodatočné zdroje. Rezerva pre Ukrajinu by bola jediným tematickým osobitným nástrojom, pretože súčasné nástroje (rezerva na solidaritu a núdzovú pomoc a Európsky fond na prispôsobenie sa globalizácii) by sa financovali v rámci plánov národného a regionálneho partnerstva a programov Globálna Európa. V návrhu sa stanovil korekčný mechanizmus pre fixný deflátor vo výške 2 %, ak inflácia prekročí 3 % alebo je nižšia ako 1 %, čím sa čiastočne zachovala hodnota v reálnom vyjadrení.

Viac informácií o tejto téme nájdete na webovom sídle Výboru pre rozpočet.

Alix Delasnerie

11-2025