Cadrul financiar multianual

Cadrul financiar multianual (CFM) reprezintă planul de cheltuieli pe termen lung al UE. Până în prezent au existat șase cadre financiare multianuale, printre care și cel pentru perioada 2021-2027. Tratatul de la Lisabona a transformat CFM dintr-un acord interinstituțional într-un regulament. Adoptat pentru o perioadă de cel puțin cinci ani, un CFM trebuie să garanteze că cheltuielile Uniunii se efectuează în mod organizat, controlat și în limita resurselor proprii. Acesta stabilește dispoziții pe care bugetul anual al UE trebuie să le respecte. Regulamentul privind CFM stabilește plafoanele de cheltuieli pentru categorii mari de cheltuieli numite rubrici. După propunerile sale inițiale din 2 mai 2018 și în urma izbucnirii pandemiei de COVID-19, Comisia a propus la 27 mai 2020 un plan de redresare („NextGenerationEU”) care conținea propuneri revizuite privind CFM 2021-2027 și resursele proprii și prevedea crearea unui instrument de redresare în valoare de 750 de miliarde EUR (la prețurile din 2018). Pachetul a fost adoptat la 16 decembrie 2020, în urma unor negocieri interinstituționale. Având în vedere noile evoluții, CFM a fost revizuit în decembrie 2022 și apoi revizuit iarăși mai temeinic în februarie 2024. Comisia Europeană și-a prezentat propunerile privind CFM 2028-2034 la 16 iulie 2025.

Temei juridic

• Articolul 312 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE);
• Regulamentul CFM (Regulamentul (UE, Euratom) 2020/2093 al Consiliului din 17 decembrie 2020) de stabilire a cadrului financiar multianual pentru perioada 2021-2027;
• Regulamentul de instituire a unui instrument de redresare al Uniunii Europene pentru a sprijini redresarea în urma crizei provocate de COVID-19 (Regulamentul (UE) 2020/2094 al Consiliului din 14 decembrie 2020);
• Acordul Interinstituțional din 16 decembrie 2020 dintre Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană privind disciplina bugetară, cooperarea în chestiuni bugetare și buna gestiune financiară, precum și privind noile resurse proprii, inclusiv o foaie de parcurs în vederea introducerii de noi resurse proprii.

Context

În anii 1980, în relațiile dintre instituții au apărut tensiuni ca urmare a discrepanței tot mai pronunțate dintre resursele disponibile și necesitățile bugetare efective. Conceptul de perspectivă financiară multianuală a fost elaborat ca o încercare de a atenua aceste tensiuni, de a întări disciplina bugetară și de a îmbunătăți execuția bugetară printr-o mai bună planificare. Primul acord interinstituțional în acest sens (AII) a fost încheiat în 1988. Acesta includea perspectivele financiare pentru perioada 1988-1992 (cunoscute și sub numele de Pachetul Delors I), care urmărea să asigure resursele necesare pentru execuția bugetară a Actului Unic European. Un nou AII a fost convenit la 29 octombrie 1993, împreună cu perspectivele financiare pentru perioada 1993-1999 (Pachetul Delors II), fapt care a permis dublarea fondurilor structurale și creșterea plafonului de resurse proprii (1.4.1). Cel de al treilea AII, care viza perspectivele financiare pentru perioada 2000-2006, cunoscut și sub numele de Agenda 2000, a fost semnat la 6 mai 1999, iar unul din principalele sale obiective a fost asigurarea resurselor necesare pentru finanțarea extinderii Uniunii. Al patrulea AII, aferent perioadei 2007-2013, a fost convenit la 17 mai 2006.

Tratatul de la Lisabona a transformat CFM dintr-un acord interinstituțional într-un regulament al Consiliului, care trebuie adoptat în unanimitate și este supus aprobării Parlamentului European în cadrul unei proceduri legislative speciale. Articolul 312 din TFUE stipulează că CFM stabilește „valorile plafoanelor anuale ale alocărilor pentru angajamente pe categorii de cheltuieli și ale plafonului anual de credite pentru plăți” și, de asemenea, că CFM trebuie să prevadă „orice alte dispoziții utile bunei desfășurări a procedurii bugetare anuale”.

Al cincilea CFM, care a acoperit perioada 2014-2020, a fost primul în care s-a înregistrat o scădere a sumelor globale în termeni reali. Așadar, una dintre condițiile prealabile impuse de Parlament pentru a-l accepta a fost, ca la jumătatea perioadei, CFM să fie în mod obligatoriu revizuit, pentru a face posibilă reanalizarea nevoilor bugetare pe parcursul CFM și adaptarea acestora, în funcție de necesități. Acordul a oferit și mai multă flexibilitate, printre altele, pentru ca sumele planificate să poată fi folosite în întregime și să se poată ajunge la un consens privind calea către un adevărat sistem de resurse proprii ale UE. CFM revizuit pentru perioada 2014-2020 a fost adoptat la 20 iunie 2017. În acest CFM s-a prevăzut un sprijin mai solid pentru măsurile legate de migrație, locurile de muncă și creșterea economică. Instrumentul de flexibilitate și Rezerva pentru ajutoare de urgență au fost și ele întărite, permițând transferul între rubrici bugetare și exerciții al unui volum mai mare de fonduri, pentru ca Uniunea să poată reacționa la evenimente neprevăzute și la noi priorități.

Cadrul financiar multianual 2021-2027

La 2 mai 2018 Comisia a prezentat propuneri legislative privind CFM pentru perioada 2021-2027. Propunerea Comisiei se ridica la 1 134,6 miliarde EUR (la prețurile din 2018) în credite de angajament, ceea ce reprezenta 1,11 % din venitul național brut (VNB) al UE-27. Ea prevedea majorări ale fondurilor alocate pentru gestionarea frontierelor, migrație, securitate, apărare, cooperare pentru dezvoltare și cercetare. S-au propus reduceri în special de la politica de coeziune și de la politica agricolă. S-a intenționat să se simplifice arhitectura generală (de la 58 la 37 de programe de cheltuieli), iar Comisia a propus un set de instrumente speciale în afara plafoanelor CFM pentru a îmbunătăți flexibilitatea la întocmirea bugetului UE. Fondul european de dezvoltare (FED) urma să fie integrat în CFM. Comisia a propus și modernizarea componentei de venituri, prin introducerea mai multor noi categorii de resurse proprii.

În 2018, Parlamentul a adoptat trei rezoluții referitoare la CFM pentru perioada 2021-2027:

• în rezoluția din 14 martie 2018 și-a stabilit prioritățile;
• în rezoluția din 30 mai 2018 a prezentat o primă opinie;
• în rezoluția sa din 14 noiembrie 2018 și-a prezentat poziția detaliată.

Rezoluția din 14 noiembrie 2018 a inclus amendamente la propunerile referitoare la Regulamentul privind CFM și la AII, precum și un set complet de cifre defalcate pe rubrici și pe programe. Aceasta a precizat că plafonul CFM pentru angajamente ar trebui să crească de la 1,0 % (pentru UE-28) la 1,3 % din VNB-ul UE (pentru UE-27), adică 1 324 de miliarde EUR (la prețurile din 2018), ceea ce reprezenta o majorare de 16,7 % față de propunerea Comisiei. Alocările pentru politica agricolă comună și politica de coeziune trebuiau să rămână neschimbate în termeni reali, urmând să se pună într-o mai mare măsură accentul pe anumite priorități, printre care și Orizont Europa, Erasmus+ și LIFE; să se creeze o nouă Garanție pentru copii (5,9 miliarde EUR) și un nou Fond pentru tranziția energetică (4,8 miliarde EUR); finanțarea pentru agențiile descentralizate implicate în gestionarea migrației și a frontierelor urma să crească de peste patru ori (la peste 12 miliarde EUR). Contribuția bugetului UE la realizarea obiectivelor climatice urma să fie stabilită la minimum 25 % din cheltuielile din CFM pentru perioada 2021-2027, să fie integrată în toate domeniile de politică relevante și să ajungă la 30 % nu mai târziu de 2027. Revizuirea CFM la jumătatea perioadei trebuia să fie obligatorie.

Pentru a contribui la negocierile în curs privind CFM, Consiliul a publicat un proiect de „cadru de negociere” la 30 noiembrie 2018 și un „cadru de negociere” la 5 decembrie 2019. Acestea conțineau și chestiuni orizontale și sectoriale ce țin de obicei de programele de cheltuieli supuse procedurii legislative ordinare (fapt care a fost criticat de Parlament, de exemplu la punctele 14-16 din rezoluția sa din 10 octombrie 2019). Consiliul s-a pronunțat în favoarea unui cuantum total al MFF de 1 087 de miliarde EUR în credite de angajament la prețurile din 2018 (1,07 % din VNB al UE-27), cu mult sub așteptările Parlamentului.

În rezoluția din 10 octombrie 2019 și rezoluția din 13 mai 2020, membrii nou-aleși ai Parlamentului European au actualizat poziția Parlamentului și au cerut ca Comisia să prezinte o propunere de plan de urgență pentru CFM pentru a oferi o plasă de siguranță care să protejeze beneficiarii programelor UE în cazul în care era necesară prelungirea CFM în curs în acel moment, având în vedere că în Consiliul European nu se ajunsese la o înțelegere.

Între timp, la 14 ianuarie 2020, Comisia a prezentat o propunere privind Fondul pentru o tranziție justă, ca element suplimentar al pachetului de propuneri privind CFM, în cadrul Pactului verde european.

În urma crizei provocate de pandemia de COVID-19 și a efectelor economice grave ale măsurilor necesare de limitare a mișcării persoanelor, Comisia a publicat o propunere privind un CFM în valoare de 1 100 de miliarde EUR (27 mai 2020) și o propunere privind un instrument de redresare suplimentar (28 mai 2020). Instrumentul a fost denumit NextGenerationEU (NGEU) și a avut o valoare de 750 de miliarde EUR (la prețurile din 2018), din care 500 de miliarde EUR sub formă de granturi și 250 de miliarde EUR sub formă de împrumuturi. Pachetul cuprindea propuneri legislative privind noi instrumente financiare, precum și modificări ale mai multor programe din următorul CFM deja propuse. Finanțarea pachetului suplimentar urma să fie asigurată prin împrumuturi de pe piețele financiare. În acest scop, Comisia a modificat și propunerea de decizie privind resursele proprii, pentru a permite împrumuturi de până la 750 de miliarde EUR. În cele din urmă, pachetul Comisiei a prevăzut o creștere de 11,5 miliarde EUR a plafonului angajamentelor aferente anului 2020 din CFM 2014-2020, pentru a începe mobilizarea sprijinului înainte de noul CFM.

La 21 iulie 2020, Consiliul European a adoptat concluzii privind NGEU, CFM 2021-2027 și resursele proprii. NGUE a fost aprobat la valoarea de 750 de miliarde EUR pentru anii 2021-2023. Totuși, componenta de granturi a fost redusă de la 500 la 390 de miliarde EUR, iar componenta de împrumuturi a fost majorată de la 250 la 360 de miliarde EUR. Consiliul European a respins revizuirea în sens crescător a plafonului CFM pentru anul 2020. Plafonul general al creditelor de angajament din CFM 2021-2027 a fost stabilit la 1 074,3 miliarde EUR. În plus, în concluziile Consiliului European s-a decis introducerea unui regim de condiționalitate, pentru a proteja bugetul și NGEU de încălcările principiilor statului de drept. S-a convenit să se introducă o nouă resursă proprie începând cu 1 ianuarie 2021, cu care statele membre să contribuie în funcție de deșeurile de ambalaje din plastic nereciclate. Temeiul juridic propus al NGEU a fost articolul 122 din TFUE, care permite UE să stabilească măsuri adecvate situației economice cu majoritate calificată în Consiliu, fără implicarea Parlamentului în procedura legislativă.

Parlamentul a reacționat imediat la aceste concluzii într-o rezoluție adoptată la 23 iulie 2020, în care a numit crearea instrumentului de redresare „o mișcare istorică”, dar a regretat reducerile aplicate programelor orientate spre viitor. Parlamentul a insistat asupra unor majorări specifice pe lângă cifrele propuse de Consiliul European și a afirmat din nou că nu va aproba CFM fără un acord privind reforma sistemului de resurse proprii al UE, pentru a acoperi cel puțin costurile aferente NGEU (principal și dobânzi), astfel încât să se asigure credibilitatea și sustenabilitatea instrumentului. Parlamentul a mai cerut ca, în calitate de autoritate bugetară, să fie implicat pe deplin în instrumentul de redresare, în concordanță cu metoda comunitară.

Discuțiile trilaterale la care au participat Parlamentul, Consiliul și Comisia au început în august 2020 și s-au încheiat la 10 noiembrie 2020. Regulamentul Consiliului privind CFM 2021-2027 a fost adoptat la 17 decembrie 2020, după aprobarea Parlamentului. Un nou mecanism de condiționalitate care protejează bugetul UE și NGEU de încălcările principiilor statului de drept, care a fost o altă condiție prealabilă stabilită de Parlament pentru a-și da aprobarea, a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2021.

Cadrul financiar multianual (UE-27) (în milioane de euro, la prețurile din 2018)

Parlamentul a putut obține mai ales următoarele:

• 15 miliarde EUR în plus față de propunerea din iulie 2020 pentru programele emblematice:
• o foaie de parcurs obligatorie din punct de vedere juridic pentru introducerea unor noi resurse proprii ale UE;
• creșterea treptată a plafonului global pentru CFM 2021-2027 de la 1 074,3 miliarde EUR la 1 085,3 miliarde EUR la prețurile din 2018 (explicații mai jos);
• 1 miliard de euro în plus pentru Instrumentul de flexibilitate;
• o nouă etapă procedurală („procedura de control bugetar”) pentru propunerile bazate pe articolul 122 din TFUE, cu potențiale implicații bugetare considerabile;
• implicarea Parlamentului în utilizarea veniturilor alocate externe ale NGEU, o reevaluare generală veniturilor alocate externe și a activității de împrumutare și creditare la următoarea revizuire a Regulamentului financiar, precum și a modalităților de cooperare în cadrul viitoarelor negocieri privind CFM;
• o metodologie îmbunătățită de urmărire a cheltuielilor legate de climă pentru a atinge obiectivul ca cel puțin 30 % din cheltuielile CFM/NGEU să sprijine obiectivele climatice[1];
• un nou obiectiv anual privind biodiversitatea (7,5 % în 2024 și 10 % în 2026 și 2027) și elaborarea unei metodologii de măsurare a cheltuielilor pentru politici legate de egalitatea de gen;
• reforma colectării, calității și comparabilității datelor privind beneficiarii, pentru a proteja mai bine bugetul UE, inclusiv cheltuielile din NGEU.

Alte componente ale CFM 2021-2027 care corespund priorităților Parlamentului includ:

• integrarea FED în bugetul UE;
• niveluri globale de finanțare pentru agricultură și coeziune comparabile cu cele din perioada 2014-2020;
• crearea Fondului pentru o tranziție justă.

Suma suplimentară de 15 miliarde EUR include o majorare treptată de 11 miliarde EUR, a cărei sursă principală o reprezintă un nou mecanism pentru amenzile colectate de UE, care va determina alocarea automată a unor sume suplimentare programelor vizate în perioada 2022-2027. Prin urmare, plafonul general al CFM pe șapte ani va ajunge treptat la 1 085,3 miliarde EUR la prețurile din 2018, adică cu 2 miliarde EUR mai mult în termeni reali decât plafonul echivalent al CFM 2014-2020 (1 083,3 miliarde EUR în prețurile din 2018, fără Regatul Unit, cu FED).

În temeiul AII, s-a convenit în 2020 ca rambursările și dobânzile aferente recuperării datoriilor să fie finanțate de la bugetul UE în cadrul plafoanelor CFM pentru perioada 2021-2027, „inclusiv prin încasări suficiente din noile resurse proprii introduse după 2021”, fără a afecta modul în care această chestiune va fi tratată în următoarele CFM-uri începând din 2028. Se urmărea expres să se mențină programele și fondurile UE. La 22 decembrie 2021 Comisia a propus noi resurse proprii și modificarea punctuală a Regulamentului privind CFM (propuneri retrase ulterior), prin care urmărea, printre altele, să introducă un nou mecanism care să permită creșterea automată a plafoanelor începând cu 2025, astfel încât să se permită ca orice venit suplimentar generat de noile resurse proprii să poată fi folosit pentru rambursarea anticipată a datoriei din cadrul NGEU. Deși Parlamentul a răspuns cu o rezoluție intermediară la 13 septembrie 2022, Consiliul nu a adoptat nicio poziție.

În comunicarea sa din 18 mai 2022 privind sprijinirea și reconstrucția Ucrainei, Comisia a recunoscut că „nevoile neprevăzute create de războiul din Europa depășesc cu mult mijloacele disponibile în actualul cadru financiar multianual”. În rezoluția din 19 mai 2022 Parlamentul a solicitat „o propunere legislativă pentru o revizuire cuprinzătoare a CFM [...] cât mai curând posibil și nu mai târziu de primul trimestru al anului 2023”.

Ca un prim pas, în decembrie 2022 a fost adoptat un regulament al Consiliului de modificare a CFM (Regulamentul (UE, Euratom) 2022/2496 al Consiliului), ca parte a unui pachet adoptat de Parlament în cadrul unei proceduri de urgență la 24 noiembrie 2022. Acoperirea bugetară, aplicabilă până atunci împrumuturilor acordate statelor membre, era astfel extinsă pentru împrumuturile aferente asistenței macrofinanciare acordate Ucrainei pentru exercițiile 2023 și 2024: în caz de neîndeplinire a obligațiilor de plată, sumele necesare urmau a fi mobilizate din marja de manevră, peste plafoanele CFM, până la limitele plafonului resurselor proprii.

Pentru a stabili agenda pentru o revizuire mult mai cuprinzătoare, la 15 decembrie 2022, Parlamentul a adoptat o rezoluție intitulată „Extinderea cadrului financiar multianual 2021-2027”, care s-a axat pe adaptarea bugetului UE la noile provocări și a prezentat principalele solicitări ale Parlamentului.

La 20 iunie 2023, Comisia a propus o revizuire specifică a CFM care răspundea celor mai multe din aceste solicitări (cu șase luni înainte de planificarea inițială a revizuirii sale).

La 3 octombrie 2023, Parlamentul și-a adoptat poziția privind propunerea, în care a evidențiat că CFM revizuit trebuie să fie în vigoare până la 1 ianuarie 2024. Cu toate acestea, Consiliul European din 15 decembrie 2023 s-a încheiat într-un punct mort. După ce s-a ajuns, în cele din urmă, la un acord politic, revizuirea CFM (Regulamentul (UE, Euratom) 2024/765 al Consiliului) a fost publicată la 29 februarie 2024. Aceasta prevedea reduceri la programele Orizont Europa (compensate doar parțial prin reutilizarea ultimelor sume dezangajate în domeniul cercetării din ultimul CFM), EU4Health (compensate de mecanismul prevăzut la articolul 5 din CFM) și gestionarea directă a politicii agricole comune și a politicii de coeziune.

Totuși, aceasta este prima dată când o revizuire la jumătatea perioadei a CFM a determinat o creștere netă a plafoanelor de cheltuieli. Printre principalele rezultate pozitive s-au numărat: 50 de miliarde EUR pentru Ucraina pentru perioada 2024-2027, majorarea finanțării alocate migrației și acțiunilor externe și Fondului european de apărare (în cadrul STEP), majorarea finanțării instrumentelor speciale (Instrumentul de flexibilitate și Rezerva de solidaritate a UE destinată reconstrucției în urma fenomenelor meteorologice extreme și a dezastrelor naturale, în prezent separată de Rezerva pentru ajutoare de urgență, destinată acordării de asistență de urgență țărilor terțe) și instituirea unui instrument special EURI neplafonat care să protejeze programele de reducerile bugetare mari. Unele dintre costurile împrumuturilor comune ale UE urmează să fie acoperite în cadrul procedurii bugetare anuale (Consiliul European a stabilit un criteriu de referință neobligatoriu de 50 %). Pentru a utiliza instrumentul special EURI în aceste scopuri, aproximativ jumătate din costuri trebuie să fie acoperite prin instrumente speciale sau prin realocări din programe. Instrumentul EURI funcționează în două etape: prima etapă constă în mobilizarea de resurse echivalente cu valoarea fondurilor dezangajate, iar a doua este un mecanism „de ultimă instanță” de contribuții naționale suplimentare. Mai multe informații se află în Comunicarea Comisiei privind ajustarea tehnică a CFM.

La 11 februarie 2025, Comisia a prezentat principalele provocări politice și bugetare actuale și viitoare într-o comunicare intitulată „Calea către următorul cadru financiar multianual”. Parlamentul și-a prezentat contribuția printr-o rezoluție din 7 mai 2025 intitulată „Un buget pe termen lung revizuit pentru Uniune într-o lume în schimbare”.

Comisia și-a prezentat propunerile privind CFM 2028-2034 la 16 iulie 2025. Suma totală angajată pe perioada de șapte ani ar urma să fie stabilită la maximum 1 763 de miliarde EUR (la prețurile din 2025), echivalentul a 1,26 % din VNB-ul UE, inclusiv costurile de rambursare aferente NGEU. În comparație cu suma inițială a actualului CFM (1,13 % din VNB în perioada 2021-2027) și având în vedere rambursările planificate pentru NGEU, care se ridică la 0,11 % din VNB (aproximativ 25 de miliarde EUR anual), aceasta înseamnă că, în ansamblu, Comisia nu propune aproape nicio creștere. Cele șapte rubrici și cele două subrubrici ale structurii actuale ar urma să fie reduse la patru rubrici principale. Date fiind structura simplificată (de la aproximativ 70 de capitole în prezent pentru cheltuielile operaționale, la aproximativ 20 de capitole în propunere) și flexibilitățile semnificative inerente fondurilor, va fi necesară o mai mare claritate despre cum vor fi afectate rolurile de control și bugetare ale Parlamentului. De asemenea, din cauza acestor modificări, comparațiile cu actualul CFM sunt doar orientative.

Coeziunea, dezvoltarea regională și rurală, agricultura, pescuitul, migrația, securitatea și controlul frontierelor ar urma să fie consolidate în cadrul unui plan de parteneriat național și regional pentru fiecare stat membru, completat de un mecanism al UE, acestea urmând să primească împreună 772 de miliarde EUR (aproximativ 44 % din bugetul total). În comparație cu actualul CFM, finanțarea pentru programele cu execuție partajată (în principal agricultura și fondurile de coeziune) ar scădea astfel cu aproximativ 10 %, în timp ce finanțarea pentru migrație și gestionarea frontierelor ar urma să fie de 2,5 ori mai mare.

Un Fond european pentru competitivitate, care să acopere investițiile directe în cercetare, tranziția curată și tranziția digitală, apărare, spațiu și biotehnologie, ar urma să primească 362 de miliarde EUR (21 % din bugetul total), ceea ce reprezintă o creștere semnificativă de aproximativ 160 % în comparație cu programele existente care finanțează aceste domenii de politică.

Un nou instrument „Europa globală”, dedicat acțiunii externe a UE, ar urma să se ridice la 177 de miliarde EUR (10 % din bugetul total), ceea ce reprezintă o creștere de aproximativ 40 % față de instrumentele actuale. Instrumentele speciale netematice (instrumentul de marjă unic și instrumentul de flexibilitate) ar urma să fie menținute și majorate. Rezerva pentru Ucraina ar urma să fie singurul instrument tematic special, deoarece instrumentele actuale (rezerva pentru solidaritate și ajutoare de urgență și Fondul european de ajustare la globalizare) ar urma să fie finanțate în cadrul planurilor de parteneriat naționale și regionale și al programelor „Europa globală”. Propunerea prevede un mecanism de corecție a deflatorului fix de 2 % în cazul în care inflația depășește 3 % sau este sub 1 %, pentru a menține parțial valoarea în termeni reali.

Pentru mai multe informații pe această temă, vă rugăm să consultați site-ul Comisiei pentru bugete.

Alix Delasnerie

11-2025