El procedimiento presupuestario
Esta ficha temática explica qué es el presupuesto de la Unión y cuáles son los objetivos del procedimiento presupuestario, su base jurídica, sus principales etapas, la evolución del procedimiento presupuestario de la Unión desde la década de 1970, el papel del Parlamento en la configuración del presupuesto y los marcos estructurados y la coordinación que intervienen en la gestión del presupuesto de la Unión.
Base jurídica
El procedimiento presupuestario se basa en Tratados, reglamentos y acuerdos clave de la Unión que definen cómo se elabora, adopta y gestiona el presupuesto para garantizar la transparencia, la cooperación y la buena gobernanza financiera.
- El artículo 314 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) establece el proceso de adopción del presupuesto anual de la Unión y define las funciones y la cooperación entre la Comisión, el Parlamento y el Consejo.
- El artículo 106 bis del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica establece que las normas presupuestarias de la Unión también se aplican a Euratom.
- Los artículos 39 a 55 del Reglamento Financiero establecen el procedimiento para elaborar el proyecto y la estructura del presupuesto.
- El Acuerdo Interinstitucional sobre disciplina presupuestaria, cooperación en materia presupuestaria y buena gestión financiera proporciona un marco para que la Comisión, el Parlamento y el Consejo colaboren eficazmente, garantizando una gestión presupuestaria transparente y responsable.
¿Qué es el procedimiento presupuestario de la Unión?
El presupuesto de la Unión es el plan financiero anual de la Unión Europea. Financia políticas y programas que benefician a las personas, las regiones y los sectores de toda la Unión, desde la investigación y la acción por el clima hasta la agricultura, la educación y la ayuda exterior. Aunque es relativamente pequeño en comparación con los presupuestos nacionales, el presupuesto de la Unión tiene un amplio alcance y debe gestionarse con cuidado, transparencia y responsabilidad. Los presupuestos anuales forman parte de planes financieros a largo plazo denominados marcos financieros plurianuales, que describen las prioridades presupuestarias y los límites de gasto de la Unión durante varios años.
El procedimiento presupuestario de la Unión es el proceso estructurado a través del cual se propone, negocia y adopta el presupuesto anual de la Unión. La Comisión elabora la propuesta de presupuesto inicial; el Consejo y el Parlamento Europeo la examinan y modifican, y juntos adoptan la versión final.
El procedimiento contribuye a garantizar que los fondos de la Unión se gasten de manera eficiente y responsable, y reflejen las prioridades y necesidades de los ciudadanos de la Unión. El procedimiento presupuestario, que sigue un proceso transparente y cooperativo, es crucial para mantener la confianza en la forma en que se gestionan y gastan los recursos de la Unión.
Objetivos
El procedimiento presupuestario de la Unión tiene dos objetivos principales:
- decidir cuánto dinero puede gastar la Unión cada año,
- asignar ese dinero a diferentes políticas y programas.
El procedimiento incluye la preparación, negociación y adopción del presupuesto anual de la Unión.
En cuanto se concluye el procedimiento presupuestario y se adopta el presupuesto anual, el presupuesto se ejecuta en el ejercicio presupuestario correspondiente: el dinero se asigna a fines específicos (comprometidos) y se efectúan los pagos reales.
A continuación, una vez finalizado el ejercicio presupuestario, el gasto de la Unión se examina cuidadosamente en el procedimiento anual de aprobación de la gestión, en el que el Parlamento decide si los fondos del ejercicio anterior se utilizaron correctamente y aprueba las cuentas definitivas.
Para más información, véanse las siguientes fichas temáticas:
- La ejecución del presupuesto
- Los gastos de la Unión Europea
- El control presupuestario (procedimiento anual de aprobación de la gestión)
¿Cómo funciona el procedimiento presupuestario?
La Comisión propone el presupuesto anual de la Unión Europea, que luego aprueban conjuntamente el Parlamento y el Consejo con arreglo a un calendario acordado. El Parlamento y el Consejo forman conjuntamente la «autoridad presupuestaria».
En el artículo 314 del TFUE se establecen las fases y los plazos máximos que se aplican durante el procedimiento presupuestario. Sin embargo, antes de que comience el procedimiento cada año, las instituciones acuerdan un calendario que debe seguirse en la práctica. El procedimiento consta de una serie de etapas.
1. La Comisión propone un proyecto de presupuesto
En primer lugar, el Parlamento y la Comisión establecen sus prioridades de gasto para el año siguiente. A continuación, la Comisión elabora un proyecto de presupuesto y lo envía al Parlamento y al Consejo. Aunque debe presentarse oficialmente antes del 1 de septiembre, en la práctica el proyecto suele estar listo antes, a finales de mayo o principios de junio.
La Comisión puede actualizar el proyecto de presupuesto más adelante si se producen nuevos acontecimientos, pero estos cambios deben introducirse antes de la etapa 4 que figura a continuación. En la práctica, la Comisión lo hace cada año, normalmente a principios de octubre, en lo que se conoce como «nota rectificativa».
2. El Consejo adopta su posición
El Consejo revisa el proyecto de presupuesto y envía su posición al Parlamento. En la práctica, el Consejo siempre sugiere cambios en el proyecto de presupuesto. El Consejo está obligado a explicar claramente al Parlamento los motivos de sus decisiones.
Aunque debe presentarse oficialmente antes del 1 de octubre, el Consejo suele enviar su posición al Parlamento antes, a finales de julio.
3. El Parlamento responde
El Parlamento dispone de un plazo de 42 días para responder. Puede:
- aprobar la posición del Consejo,
- no pronunciarse, en cuyo caso el presupuesto se considera aprobado,
- sugerir cambios en forma de enmiendas.
Si el Parlamento sugiere cambios, lo que siempre hace en la práctica, el proyecto modificado vuelve al Consejo y a la Comisión. El presidente del Parlamento, de acuerdo con el presidente del Consejo, convocará entonces sin demora al Comité de Conciliación.
Si el Consejo acepta las modificaciones del Parlamento en un plazo de 10 días, se adopta el presupuesto.
4. En caso de desacuerdo entre el Consejo y el Parlamento: Comité de Conciliación
El Comité de Conciliación está compuesto por 27 representantes del Consejo y del Parlamento. Desde la fecha en que se convoca al Comité, dispone de 21 días para llegar a un compromiso.
El compromiso debe contar con el apoyo de una mayoría cualificada de los representantes del Consejo y una mayoría de los representantes del Parlamento.
La Comisión también participa, tratando de limar las diferencias entre el Parlamento y el Consejo.
a. Resultados habituales
En la práctica, una vez convocado el Comité, los resultados habituales son dos:
Acuerdo: los representantes del Parlamento y del Consejo acuerdan un compromiso en el Comité de Conciliación. Las dos instituciones disponen entonces de 14 días para aprobar formalmente el texto conjunto del presupuesto transaccional.
Falta de acuerdo: si no se alcanza un compromiso en un plazo de 21 días, la Comisión debe proponer un nuevo proyecto de presupuesto y el proceso comienza de nuevo desde la etapa 1.
Desde el Tratado de Lisboa, el Comité de Conciliación no ha sido capaz de alcanzar un acuerdo en cuatro ocasiones (presupuestos de 2011, 2013, 2015 y 2019). En los cuatro casos, se adoptó finalmente el nuevo proyecto de presupuesto de la Comisión, que incluía todos los ámbitos sobre los que se había llegado a un acuerdo a la primera.
b. Otros posibles resultados
En teoría, existen otros resultados posibles en virtud del TFUE, pero en la práctica no se dan. En particular:
- Si el Parlamento rechaza el compromiso, la Comisión debe proponer un nuevo proyecto de presupuesto, independientemente de la posición del Consejo. En la práctica, nunca se ha dado una situación en la que los representantes del Parlamento hayan acordado un texto transaccional y el Parlamento en su conjunto haya rechazado el acuerdo.
- Si el Parlamento aprueba el compromiso pero el Consejo lo rechaza:
- Si el Parlamento vota para confirmar una parte o la totalidad de su posición inicial y alcanza la mayoría requerida, estas enmiendas se incluyen en el texto conjunto, que se considera aprobado. Aunque en teoría es posible, en la práctica nunca se ha dado una situación en la que los representantes del Consejo hayan acordado un texto transaccional y el Consejo en su conjunto haya rechazado el acuerdo. En cualquier caso, no redundaría en interés del Consejo rechazar activamente el compromiso mientras el Parlamento lo aprueba, ya que ello daría al Parlamento la oportunidad de reforzar su propia posición.
- Si no se ha alcanzado un acuerdo al comienzo del ejercicio financiero, el TFUE prevé que se puede establecer un sistema temporal denominado «doceavas partes provisionales» hasta que se alcance un acuerdo. El sistema de doceavas partes provisionales se ha utilizado cuatro veces: en 1980, 1985, 1986 y 1988.
- En determinadas condiciones, el Consejo puede autorizar un gasto superior al límite de una doceava parte, tal y como se especifica en el artículo 315 del TFUE y se detalla en el artículo 16 del Reglamento Financiero. En tales casos:
5. Se adopta el presupuesto
Una vez que el Parlamento y el Consejo han acordado aprobar el proyecto de presupuesto o el presupuesto transaccional, el presidente del Parlamento declara que el presupuesto ha sido definitivamente adoptado.
6. Proyectos de presupuesto rectificativo
En casos de circunstancias inevitables, excepcionales o imprevistas (como se indica en el artículo 44 del Reglamento Financiero), la Comisión puede proponer proyectos de presupuestos rectificativos. Estas propuestas tienen por objeto modificar el presupuesto adoptado para hacer frente a necesidades y acontecimientos nuevos.
Los presupuestos rectificativos siguen las mismas normas que el presupuesto general en lo que respecta a su aprobación y ejecución, aunque en casi todos los casos se adoptan sin modificaciones. En 2024 se adoptaron cinco presupuestos rectificativos.
Procedimiento de aprobación del texto conjunto acordado por el Comité de Conciliación
| Posiciones sobre el texto conjunto | Parlamento | Consejo | Resultado |
|---|---|---|---|
| + = aprobación − = rechazo Sin decisión = no se pronuncia |
+ | + | Aprobación del texto conjunto |
| − | El Parlamento puede confirmar su posición | ||
| Sin decisión | Aprobación del texto conjunto | ||
| Sin decisión | + | Aprobación del texto conjunto | |
| − | Presentación de un nuevo proyecto de presupuesto por la Comisión | ||
| Sin decisión | Aprobación del texto conjunto | ||
| − | + | Presentación de un nuevo proyecto de presupuesto por la Comisión | |
| − | Presentación de un nuevo proyecto de presupuesto por la Comisión | ||
| Sin decisión | Presentación de un nuevo proyecto de presupuesto por la Comisión |
El procedimiento presupuestario de la Unión ha cambiado significativamente a lo largo de los años. Hoy en día, el Parlamento Europeo comparte con el Consejo la plena responsabilidad de adoptar el presupuesto anual de la Unión. Pero no siempre ha sido así.
A. Primeras etapas
Antes de 1970, solo el Consejo tenía la facultad de decidir el presupuesto de la Unión. El Parlamento solo podía emitir su opinión (procedimiento de consulta). Esto empezó a cambiar con dos Tratados importantes:
- En 1970, el Tratado de Luxemburgo dio al Parlamento la última palabra sobre los «gastos no obligatorios», que se definían como los gastos que no se derivaban de los Tratados y la legislación conexa. En 1970, los gastos no obligatorios representaban alrededor del 8 % del presupuesto, pero, con el tiempo, aumentaron significativamente, superando el 60 % del presupuesto en 2010.
- En 1975, el Tratado de Bruselas otorgó al Parlamento el derecho a rechazar la totalidad del presupuesto de la Unión.
B. Principales cambios con el Tratado de Lisboa
En 2009, el Tratado de Lisboa marcó un punto de inflexión al:
- suprimir la distinción entre gastos obligatorios y no obligatorios;
- introducir una única lectura del proyecto de presupuesto por parte de cada institución, es decir, tanto el Consejo como el Parlamento examinan y votan ahora la propuesta de presupuesto una sola vez, en lugar de pasar por dos rondas de revisión y modificación;
- establecer la codecisión presupuestaria, otorgando al Parlamento y al Consejo los mismos poderes en la aprobación del presupuesto.
Esta reforma simplificó el procedimiento y lo hizo más eficiente y transparente.
Papel del Parlamento Europeo
A. Competencias conferidas por el artículo 314 del TFUE
Actualmente, el Parlamento tiene competencias conjuntas con el Consejo para determinar el gasto presupuestario global.
La posición del Parlamento puede incluso considerarse de mayor relieve que la del Consejo, dado que el Consejo nunca puede imponer un presupuesto sin la aprobación del Parlamento, mientras que el Parlamento, en determinadas circunstancias, puede hacer cumplir un presupuesto incluso si el Consejo no está de acuerdo.
Sin embargo, esto es bastante improbable y el nuevo procedimiento presupuestario se describe mejor como un proceso de codecisión equilibrado, en el que tanto el Parlamento como el Consejo tienen las mismas funciones a la hora de decidir sobre todos los gastos de la Unión.
B. Influencia estratégica del Parlamento en el presupuesto de la Unión
La capacidad del Parlamento para rechazar el presupuesto subraya su influencia y responsabilidad a la hora de garantizar que los planes financieros se ajusten a sus prioridades y a los intereses de los ciudadanos de la Unión. El Parlamento ha ejercido esta autoridad de forma selectiva y estratégica a lo largo de los años.
El Parlamento ha rechazado en dos ocasiones el presupuesto en su totalidad (en diciembre de 1979 y en diciembre de 1984) desde que obtuvo la potestad para hacerlo en 1975.
C. Presupuesto de 2025
El Parlamento y el Consejo alcanzaron un acuerdo provisional sobre el presupuesto de 2025 el 16 de noviembre de 2024, antes del plazo de conciliación. El Consejo adoptó el presupuesto definitivo el 25 de noviembre de 2024 y el Parlamento lo aprobó en el Pleno el 27 de noviembre de 2024. El presupuesto de 2025 establece un total de 199 400 millones EUR en créditos de compromiso y 155 200 millones EUR en créditos de pago.
En las negociaciones, el Parlamento obtuvo 230,7 millones EUR adicionales para el presupuesto de la Unión para 2025 en comparación con la propuesta original de la Comisión. Esta financiación adicional presta apoyo a varias prioridades clave, tales como:
- investigación e innovación,
- salud,
- educación,
- apoyo a los jóvenes agricultores,
- biodiversidad y acción por el clima,
- gestión de las fronteras,
- ayuda humanitaria.
La financiación también contribuye a reembolsar los préstamos relacionados con la COVID-19.
El presupuesto de 2025 fue el primer presupuesto anual que se adoptó tras la revisión del marco financiero plurianual (el plan de gastos de siete años de la UE) en febrero de 2024.
Coordinación del procedimiento presupuestario de la Unión
La gestión eficaz del presupuesto de la Unión se basa en la coordinación de marcos y políticas. Los acuerdos interinstitucionales, los marcos financieros plurianuales y el Semestre Europeo son esenciales para garantizar que el gasto de la Unión esté bien planificado y se mantenga dentro de los límites aprobados, y que las políticas económicas sean coherentes en toda la Unión.
A. Marcos financieros plurianuales
Los marcos financieros plurianuales son planes financieros a largo plazo que describen las prioridades presupuestarias y los límites de gasto de la Unión durante varios años. Los marcos financieros plurianuales no sustituyen al procedimiento presupuestario anual, sino que proporcionan un enfoque estructurado de la planificación y la estabilidad financieras. El marco financiero plurianual vigente abarca el período 2021-2027.
De conformidad con el Tratado de Lisboa y el Reglamento Financiero, el presupuesto anual debe mantenerse dentro de los límites establecidos por el marco financiero plurianual, que, a su vez, debe respetar los límites máximos de gasto establecidos en la Decisión sobre los Recursos Propios.
B. Acuerdos interinstitucionales sobre disciplina presupuestaria
C. En respuesta a los repetidos conflictos sobre la base jurídica para la aplicación del presupuesto, las instituciones aprobaron una declaración conjunta en 1982 con el fin de clarificar y simplificar el procedimiento presupuestario.
Esto dio lugar a una serie de acuerdos interinstitucionales que abarcaban diversos períodos comprendidos entre 1988 y 2013, y al acuerdo interinstitucional más reciente, para el período 2021-2027, que entró en vigor en diciembre de 2020. Estos acuerdos han mejorado considerablemente el funcionamiento del procedimiento presupuestario.
El actual acuerdo interinstitucional tiene por objeto:
- garantizar la disciplina presupuestaria,
- mejorar el funcionamiento del procedimiento presupuestario anual,
- reforzar la cooperación entre las instituciones en materia presupuestaria,
- asegurar una buena gestión financiera.
También establece un plan para introducir nuevos recursos propios a fin de cubrir el reembolso del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea durante el período 2021-2027.
D. Semestre Europeo
El Semestre Europeo, introducido en 2010 por el Consejo de Asuntos Económicos y Financieros, es un ciclo anual de coordinación de las políticas económicas a escala de la Unión.
Su objetivo inicial era alcanzar los objetivos de la Estrategia Europa 2020, pero sigue desempeñando un papel crucial en la orientación de las políticas económicas en toda la Unión.
El Semestre Europeo tiene una duración de seis meses cada año. Durante este período, la Comisión revisa las políticas presupuestarias y estructurales de los Estados miembros para detectar incoherencias y desequilibrios emergentes.
Sobre la base de estas evaluaciones económicas, la Comisión proporciona a los Estados miembros orientaciones políticas o recomendaciones sobre reformas presupuestarias, macroeconómicas y estructurales.
El Semestre Europeo tiene por objeto el refuerzo de la coordinación entre los Estados miembros cuando las principales decisiones presupuestarias todavía están en fase de preparación en el ámbito nacional. Además de contribuir a armonizar los presupuestos nacionales, el Parlamento también trata de aprovechar al máximo los ámbitos en los que los presupuestos nacionales y el presupuesto de la Unión se complementan entre sí, y de reforzar la coordinación entre ellos.
Para obtener más información al respecto, véase el sitio web de la Comisión de Presupuestos.
Eleanor Remo James